同济大学国际政治系主任陆伟、亚太研究中心主任蔡建国在《日本学刊》2013年第6期发表《冷战后日本政军关系的演变及其影响探析》。

　　文章认为，冷战后日本政军关系的重塑演绎了三部曲：借助频繁的海外维和行动，通过“保安警察力量”的功能实践，获得日本国内的社会身份认同；利用政治改革的挤出效应，排除官僚作为“看护人”的紧箍咒，在政治家主导的对军事力量直接、能动的统制逐步实现机制化的过程中，创造新的政军互动关系的制度环境；以与国防安全相关的外交政策的制定为博弈平台，构建政军双方在安全战略上共同的价值取向和目标，形成相互借重的政治联盟。日本政军关系的重构导致日本对外决策行为体的权力架构、角色定位、互动过程产生自日本战败以来一次根本性的变动，并由此引起军事制度及其相关的法律制度的连锁反应。

　　“政军关系”这一概念最早由美国著名学者亨廷顿（Samuel Huntington）在其军事政治学著作《军人与国家：文武关系的理论与政治》一书中提出。他认为，政军关系应当是“一种包含相互依赖元素的系统”，这个完整的体系是由“政府中军事制度的地位与发展、军事团体在社会和政治上的影响力及其所扮演的角色，以及军事团体与非军事团体意识形态的本质”三项因素构成的。亨廷顿的理论，揭示了构成政军关系的三个主要内容，也为解释冷战后日本新的政军关系提供了有效的分析框架。

　　“文人治军”是西方国家政军关系的核心原则，但各国政军关系的制度化程度和运作模式存在很大不同，军人也难以真正做到独善其身而不对国家的决策产生影响。作为战败国的日本，虽然宪法规定不保持陆海空军及其他战争力量，但依然被允许保持最低限度的自卫队，军人阶层并没有消失，只是他们基本上处于社会化的边缘未能进入政治舞台的中心，导致日本的政军关系长期处于蛰伏的状态。然而，随着20世纪80年代日本政治大国战略的萌动，特别是进入新世纪之后追求“正常国家”脚步的加快，军人的政治性功能被重新认识和重视，扩大自卫队职权以求实现建立正式国军的目标，成为日本政治精英和决策层的共识。

　　随着“正常国家”目标实现进程的提速，日本对外战略的防卫主题化倾向日益明显，国防安全要素在外交中占居越来越大的权重，由此产生的后者对前者的严重依赖和需求，使防卫省、自卫队等军事机构在日本外交决策过程中成为不可或缺的重要角色，发挥政治影响力。

　　（一）与执政党、政府相互奥援，推动防卫法制体系的重建

　　作为战败国的日本鉴于和平宪法约束下向国际社会做出的“专守防卫”承诺，在自卫队的组建和运作上，便以一般行政机构的功能要求，贯彻近代行政法的组织原则，自此自卫队的权限和活动范围受到法律的明确界定。然而，在政治家和决策精英看来，构建政治大国的核心内涵归结于对外战略取向的调整和对外行动能力的提升，也自然凸显了自卫队在实现国家战略中的地位，为使其在执行安全防务政策上充分发挥作用，必须对原有的职能和权限进行重新定义。这样，防卫部门便从执政集团的一部分势力中赢得了在修改与防卫厅、自卫队有关法律制度的“修法”议题上的政治联盟。

　　防卫机构在“修法”中的作用及与执政集团的合作采取了以下几种方式：

　　1.军方设置议题，执政党、政府立案成法

　　“9·11”事件甫一发生，海上幕僚监部率先制定了援助美军的具体行动方案，并越过内局直接提交外务省。方案中列出的五项内容被外务省扩充为七项，作为政府的对应措施正式发表，嗣后以它为核心条款的《恐怖对策特别措施法》由日本国会正式批准颁布。不久，这一幕又在围绕援助伊拉克战后复兴的立法过程中得到重演，只是议题设置的主角变成了陆上幕僚监部。陆幕以武器使用的权限得不到认可为由，主张不采取旨在援助美军派遣地面部队派遣方案，而改由以人道主义救援和重建援助为目的的派遣。这就基本框定了日本参与伊拉克战后重建的行动边际，因此国会审议主要集中在非战斗地区的界定、当地的人道救援需求、法律的期限等细节问题上，并没有纠结多久即予以批准。

　　2.政府设定议程，军方负责具体策划

　　日本决策层出于贯彻所谓“军事合理主义”的考虑，在组织立法过程中更注重来自军方的提案。1997年新的《日美防卫合作指针》颁布后，为确保该法的实效性，日本政府决意对包括《自卫队法》在内的国内相关法律进行重新修改。军方在自民党安全保障调查会等国防关系部会支持下，以“个别法的修正无法提供实际充分的援助”为由，促使行政当局同意重起炉灶制定综合性的新法，并在制定以自卫队后方地区援助活动为中心的周边事态新法的目标下，将围绕争议问题的政策调整过程纳入自己预想的目标和节奏。

　　3.军方试行突破，政府提供法律解释

军方利用日本社会对其应付存在性威胁日益提升的工具性需求，通过提高执行任务的门槛或制造既成事实，促使政府提供合法的解释，再逐渐形成成文法，已成为政军合谋“修法”的重要形式。具有时限性的《有事关联法》表面上始终由小泉内阁一手运作，但事实上它是围绕着防卫厅内局1981年第一次中期报告和1984年的第二次中期报告展开的。时隔20年后，军方的内部政策研究终于兑现成法律，从一个侧面反映了其今非昔比的政治影响力。近年来，日本军方在修法过程中获得的两项最大利益——武器使用规定和行动范围的逐渐扩大，更是这种路径下的“杰作”。

　　（二）在决定国家安全政策的政治过程中发挥重要决策行为体的作用

　　社会化认同的加深、权力博弈规则的改变和法律体系的渐进式突破，为军方参与对外决策打开了空间，这已成为冷战后日本政军关系变化最显著的表征。具体来说，军方能够介入外交政策是以安全防卫政策为议题切入，通过以下的途径实现。

　　1.利用新的政军联络机制，向政府建言献策

　　自1997年保安厅训令第九号废止以后，政军相互隔绝的局面已不复存在。在内阁安全保障室配置自卫队武官等常规机制的确立，意味着军方拥有了直接的政策介入渠道，也给首相不仅在法理上更要实际行使对自卫队的最高指挥监督权提供了可能。这就使军方能以履行“辅佐”之责为名，实现与最高层的频繁接触。据公开的信息统计，自桥本内阁开始的历届首相与统合幕僚长、陆海空幕僚长、情报本部长等军方首脑的接触次数出现了“井喷”现象，桥本、小渊、森、小泉分别达到了30次、16次、13次、63次，年均12次。通过上述方式，军方得以传递战略情报和分析意见，从而影响最高决策层的形势判断和政策走向。可以想见，随着允许自卫队将官进入首相官邸新规定的出台，这一决策影响渠道将会进一步得到倚重和强化。

　　值得注意的是，近年来，日本政军联络机制出现了一种新的动向，即政军之间的角色不再泾渭分明，而是出现了相互转换的趋势。毕业于防卫大学的陆上自卫官中谷元出任第一届小泉内阁的防卫厅长官，开创了安全部门的首脑由武官经验者担任的先河，而第二届安倍内阁的防卫大臣政务官佐藤正久则曾经是首位自卫队武官出身的国会议员。随着类似“旋转门”现象在政界不断涌现，“将军人意志反映于国政”的军方心声正在逐步兑现。

　　随着自身的社会认同度不断提高和国民日益滋长的对安全问题的担忧，军方强化了在国家政治生活中的自我定位，开始大胆地公开发表言论，为促使决策层出台对己有利的政策营造舆论环境。近来，日本军方关于外交安全政策的言论备受瞩目，自卫队统合幕僚长岩崎茂在2013年1月接受美国《华尔街日报》采访时的谈话，迎合了日本政府配合美国“亚洲再平衡”战略的对华包围的政策构想，同时也透露出日本西南防卫战略出台的浓厚的军方背景。

　　当前，日本军方已拥有较为通畅的政策进入渠道，其议案的国策化能力得到了前所未有的增强。在2013年促使刚上台的第二届安倍内阁实现11年来首次增加防卫费的基础上，2013年8月又早早编制成了2014年的军方预算。据此，日本将为采购先进的进攻性武器再增加防卫费用1390亿日元，达到48928亿日元。这就使作为西方国家议会重要制衡手段的预算审议决定权陷于“空心化”，意味着日本的文官统治将面临巨大考验。

　　2.策划和参与国家安全战略的制定

　　安全战略是外交战略中与军事机构关系最为直接的领域，因而军方作为主要决策行为体的角色体现也最为充分。日本国家安全战略的最完整表述是《防卫计划大纲》。这份每隔数年都要进行一番调整的《大纲》连同进一步细化的《中期防卫力量整备计划》，反映了对当前日本所面临的安全形势的判断和对威胁的认知，并对未来一段时间内日本安全战略目标的实现路径、防卫力量结构的调整和防卫战略的重点建设方向做出具体安排，因而是关于安全战略的国家规范。从上述两份文件的决定过程来看，虽然首相官邸专为此设置的各种名目的安全防卫恳谈会是起草文件的“御用机关”，但最主要的环节是各安全战略部门预案的协调阶段。

　　一般来说，由防卫厅内部政策研究局负责方案的起草，而最终则交由防卫参事官、幕僚长组成的联席会议决定。为确保议案的政治权威，幕僚监部还会直接或通过防卫参事官与国会中的“国防族”议员进行事前接洽，达成共识。由于军事安全领域具有极强的专业性和技术性，军方的提案往往占有排他性的优势。即使在政府的最后审议阶段，来自幕僚监部的武官也是恳谈会的“常客”和重要成员，或由其代表参与政府决策。在2010年民主党提出以构筑动态防卫力量和防卫重点转向西南为两大核心内容的《防卫计划大纲》决定过程中，防卫省武官的幕后策划就已非常明显。安倍新内阁上台后，军方更加积极地推动防卫大纲的修改。2013年7月由防卫省组织专门委员会提交的《关于防卫力量研究的中期报告》不仅为新的防卫大纲定下基调，而且确定了未来日本军事战略乃至国家安全战略的总体框架。

　　3.借助日美同盟强化机制，主导对美军事合作的议程和内容，推动日本国防战略的转型

　　早在1977年4月为制定《日美防卫合作指针》的第四次防卫合作小委员会会议上，日本决策层就决定设立以武官为中心的专门委员会，讨论作战、情报、后方支援等专业性的问题。从此，“撇开军方则无法讨论日美合作的具体内容”渐成惯例。

　　以桥本内阁时期日美商讨修订防卫指针为契机，日本正式确立了一套综合性的对美磋商机制，更保证了军方在其中的主导性核心作用。在这套由五个环节组成的体系中，共同计划研究委员会（BPC）负责制定的共同作战计划和相互协助计划，不仅决定了日美军事合作的内容和水平，也影响了日本政策和法律调整的广度和深度，居于承上启下的核心一环。更为重要的是，其成员仅为军方人士的规定，意在排除对相互协助计划构成最大障碍的省厅间的倾轧，确保由军方主导的计划方案。此后，日本军方便利用政治精英和决策层将对美同盟打造成横向协作的平等同盟的迫切心理，不断加强对美军事磋商，在促成建立日美统一的军事指挥系统、共同使用基地、共同演习、情报共享乃至联合作战等方面发挥了重要作用，是日美军事一体化日方的主要推动者。

　　近年来，军方又臆想中国的军事威胁和日本遭遇安全上的最坏局面，积极推动《日美防卫合作指针》的修改。为此，借第二届安倍内阁成立的有利时机，2013年1月日本防卫相关课长级干部与美国国防部的官员在东京展开密集磋商，交换对东亚局势的看法，并确定讨论联合军演、设施共用、情报收集、警戒监视、侦察活动、导弹防御、宇宙合作等问题的时间表。日本军方积极推动日美军事一体化的实际结果，导致了日本国防战略的连锁反应，引起包括战略理念、军事部署、军力结构、行动方式乃至国内动员体制、防务产业等一系列渐进式重大变化。

　　（三）开展“防务外交”，为战略性外交的布局助力

　　冷战结束之后，日本政治精英和决策层安全观的重大变化，是开始强调外交与军事的结合来实现国家的安全利益。日本军方的“防务外交”凭借自身的优势，以追求国家利益的最大化为目标，成为政府构建战略性外交的重要组成部分，呈现出如下的特点：从对象国和区域的选择来看，以东南亚地区为中心，重点放在有共同安全利益或有意拉拢构建战略盟友的国家，既贯彻了政府推行价值观外交和构建“自由繁荣之弧”的战略意图，又与美国及亚太同盟战略相契合，还隐含着军方为应对未来亚太格局变动着手军事布局的用意。从活动的内容和类型来看，已由90年代草创时期仅以政策说明和相互理解为目的的交流，转向了21世纪初期以人道援助、灾害救援、应对海盗和恐怖活动、海上安全保障等为内容的合作，又进一步发展到现在频繁的双边或多边军事演习，甚至派遣自卫队远赴美国，与美军进行协同作战演习。

　　更为重要的是，日本军方掌握着一大资源在于所谓的“能力构建支援事业”。它与政府开发援助（ODA）项目禁止用于军事用途或助长国际冲突不同，不必向经合组织报告，也无需特别立法。利用这一独特的优势，防卫省和自卫队有目的性地向菲律宾提供巡逻船和拟向澳大利亚提供潜艇技术。正如日本媒体评价的那样，虽然自卫队目前还只是提供非战斗领域的技术援助，但却可以在结果上提高对象的作战能力。上述军事外交与提倡平等互信和共同安全的军事交流明显不同，它有潜在或明确的假想敌目标，以结盟为导向。这使战略性外交在推行时因有军事安全上的合作而增加了厚度。

　　冷战后，日本政军关系的重塑，是日本政治精英为适应“正常国家”战略的需要主动运作和日本军方为谋求“正常国家”中“正常地位”积极作为的结果。日本政军关系新的互动机制以及日趋规范化，是日本安全文化转型的重要标志。尽管当前日本依然恪守西方国家“文人治军”的原则，但由于官僚统制的退出，而政治精英又偏重于军队的功能发挥，日本出现了文人制衡缺位的现象。透过近年来日本在外交战略和国防安全政策上的取向和行为，可以看出这种迹象越发明显。对此，周边国家应该保持充分警惕。