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白智立、南岛和久:日本政府绩效评估中的公众参与
作者:白智立 [日]南岛和久     时间:2015/4/15 0:03:42

  北京大学政府管理学院副教授白智立、日本神户学院大学法学部副教授南岛和久在《日本学刊》2014年第3期发表《试论日本政府绩效评估中的公众参与》(全文约1.5万字)。

  白智立和南岛和久认为,20世纪90年代新公共管理运动在世界范围的扩展,伴随地方分权等行政改革的实质性推进,日本的中央—地方政府绩效评估以行政评价、政策评价的形式自下而上得以深化,并实现了进一步的制度化、正式化。围绕公共治理与公共管理的日本政府绩效评估中的公众参与,伴随政府绩效评估制度实施的深化而显露出来,并得以不断发展变化。

  文章指出,20世纪90年代,政府治理活动中政府绩效评估功能被着力强调并进一步制度化、正式化。也就是在基于结果导向、公共管理和公共治理等的新公共管理运动(NPM)逐渐显露其优势的时候,政府绩效评估特别是在“后福利国家”得到了特殊的青睐。

  在日本,关于新公共管理运动的起源有三种看法:一是源于80年代第二次临时行政调查会主导的国营企业民营化等行政改革;二是源于90年代桥本政府推行的重视决策与执行分离、结果导向等行政机构改革;三是源于20世纪初小泉政府积极确立“日本版NPM”的改革时期。对于这场政府变革运动,日本开始表现迟缓,但随着地方分权改革以及放松政府管制改革的不断深入,也走上了这条政府治理变革之路——先地方、后中央的日本引入的行政评价、政策评价制度等政府绩效评估改革实践,正是这一变革发展的主要产物。

  日本行政学家通过对这一时期日本政府绩效评估实践的总结,指出:“行政评价”一词虽然在日本被广泛使用,但作为涵盖关于政府行政和政府主体实施的评价、以政府行政为对象的评价以及与政府行政相关的评价等的用语,“规定其内容和方法的意义和内涵不强”,是“非常形式化的概念”。而“政策评价”作为围绕政策实施进而测定“政策目的达成度等”的实践活动,与“行政评价”的概念相比更具有“限定内容和方法的规范意义”。同时,在现实实践中,人们使用这两个概念时并没有做进一步区分。日本行政学研究和具体实践中的政府绩效评估和公众参与,多被表述为“政策评价”、“行政评价”、“市民参加”等,而这里的“政策”、“行政”以及“评价”、“市民”(公民)等用词,还具有现代日本的特殊内涵,应该将其置于当代公共治理语境下加以观察。本文使用中国国内惯用的“政府绩效评估”与“公众参与”一词来讨论日本的相关实践。20世纪80年代以来起源于西方国家、波及世界范围的行政改革运动使“政府管理的未来模式已露端倪”或正在促使公共行政范式的转换,其中,“共同的信念和指导原则”可以总括到“公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理”等公共治理的总体话语环境中。因而,围绕政府绩效评估的日本的表述和实践,也具有当代行政发展的普遍意义。

日本政府绩效评估中的公众参与

  日本关于政府行政活动的绩效评估与公众参与存在交错的部分,而且表现出多样性的发展和变化。以下讨论日本政府绩效评估中的公众参与的实践和特点,即着重探讨公众参与和政府绩效评估是在怎样的层面、如何结合的。

  (一)政府绩效评估中的公众参与变迁

  日本中央—地方的政府绩效评估应该说由来已久,而且在20世纪70、80年代还出现过关于政府绩效评估的讨论高潮,为之后实践的推进和深化创造了良好的理论基础。一般认为,1996年三重县导入政府绩效评估是当时和之后政府绩效评估活动得以强力推进的重要“契机”,由此在全国范围铺开,最终以2001年日本政府制定“政策评价法”(即《关于行政机关实行政策评价的法律》,2002年施行)为象征,这一运动向中央政府层面深入。值得关注的是,制定该法的目的被认为是要提升政府绩效评估的实效性以及社会公众对行政机关的信赖。而当时推动行政改革的行政改革会议认为,“以往我国的行政总是将法律的制定和预算的获取作为工作的重点,而经常轻视基于效果和之后的社会经济形势变化积极完善政策的评估功能”,特别指出作为行政改革的一环需要完善以往的绩效评估制度。这里提到的强化政府绩效评估的建构要因,实际上凸显了强调行政效果、实效性或政策适应性的结果导向,强调公信力或公众信赖的行政责任,以及改进评估环节的政策过程管理或政府治理等要素。

  在自下而上积极推动的政府绩效评估制度变革中,日本地方政府的能动性、主体性和积极作用不可忽视,同时战后以来以促进政府变革为基本价值导向的日本行政学研究也为此起到了支撑和促进作用。而这些也都成了日本在强力推进政府绩效评估时不断与公众参与相关联的基本条件。

  日本行政学界关于政府绩效评估与公众参与的较早和较为系统的关注,应该出自于行政学家西尾胜2000年编著的《行政评价的潮流》一书。该书副题为“参与型评估体系的可能性”,恰恰是在日本全面强力推动政府绩效评估时期提出的重要问题。该研究中提到的日本政府绩效评估中的公众参与事例,最早可以追溯到1997年群马县太田市开展的“行政审查制度”,以及20世纪90年代出现的宫城县“县民参与型行政评价”和东京都三鹰市的市民参与、三重县政府绩效评估中的非政府组织参与等。应该说,日本在推进政府绩效评估的同时,也关注到了公众参与的问题,并以多样化的形式得到了发展。其中表现出的主要方式是:公开政府绩效等信息,唤起公众关心政府绩效评估和促动公众参与;公众参与的公众包括外部专家、非政府组织成员以及当地居民等,强调了外部性特征;公众参与的幅度虽然因地方政府而异,但不同程度地涉及政策或政府活动的多个环节。

  考察推进政府绩效评估中的公众参与过程个案,有助于我们更好地观察其中的变迁。2000年东京都中野区开始了“行政评价”,其方式最初仅是行政组织内部的政府绩效评估,即首先由各部门自我评估(一次评估),然后由行政主管构成的政府内部的“行政评价委员会”进行二次评估。考虑到需要引入绩效评估的“外部视角”,从2002年开始尝试实施外部专家对区政府活动的评估,2003年则开始建立由五名专家和两名居民参与的“外部评价委员会”,将评估主体的范围进一步拓宽。

  其目的主要在于:“明确政府行政目标、推动结果导向的行政管理、确保回应性责任的实现、保证政府管理顺畅、改革公务员的意识。”其中,特别重视的是如何充实基于“区民评价视角”的政府绩效评估,以及如何方便让第三方做出对政府活动必要性的政策判断等。不过,中野区政府绩效评估中的公众参与也发现了一些难点,特别是由于区内居民缺乏关于政府活动以及绩效评估的基本知识,难以使其达成或整合关于政府活动的基本共识等。而政府绩效评估涉及的效率性和有效性等评估标准,则更是如此。

  (二)政府绩效评估中的公众参与的案例分析

  我们还可以从另一个案例——当前北海道札幌市“行政评价委员会”实施的政府绩效评估来更多地了解相关变化。

  札幌市将该市的政府绩效评估分为“市政府自我开展的内部评价”和“基于市政府外部视角的外部评价”两种,将外部评估进一步细化为由外部专家构成的“行政评价委员会”的绩效评估以及公众直接参与的“市民参加”方式的绩效评估两种。其中较为重要的是,还将这一外部评估的结果作为“输入”项作用于政府内部评估中的评估课题的提出、自我评估、政府活动的修正与完善,反馈到下年度预算中,并以此构成内部和外部评估联动的评估循环过程。

  在这一评估循环过程中起到主导作用的外部评估,应该说是由具有专业知识的专家和普通公众为主体展开的。最近一届外部评估委员包括了北海道大学经济学和公共政策学科的教授、律师、注册会计师以及企业家等。2013年度外部评估委员会自主选定的绩效评估项目包括:与日常生活安全相关的6个政府项目、与公共交通相关的11个政府项目、与垃圾减排等相关的34个政府项目。这些专家多为本地出身,其身份具有市民、居民、选民、纳税人等多重属性,但还是强调了经济学、公共政策、企业管理等专业知识和经验背景,体现了札幌市提出的对外部评估所要求的专业性和市民性。而为了更好地实现这一外部评估的目标,札幌市还将普通公众的参与纳入到了外部评估委员会的评估活动中,以此来进一步体现外部性、参与性和公众评估的视角或标准。

  札幌市外部评估委员会的评估活动分为三个环节:(1)委员会通过调查来选定评估对象;(2)根据市政府内部评估的结果,对相关部门进行访谈确认;(3)将“参与型会议”得出的公众意见和建议作为外部评估结果的方案与相关部门沟通,外部评估委员会在此基础上合议出最终评估结果。由此来看,外部评估委员会的评估结果,在很大程度上是根据公众的“参与型会议”的讨论结果得出的。

公共治理语境中的政府绩效评估及公众参与

  结合以上日本政府绩效评估中的公众参与状况,可以进一步探讨其特点和意义。在过去十年中,到2010年日本已有977个即54.4%的地方政府引入了政府绩效评估制度,实施政府绩效评估的地方政府数量逐年增多。同时,通过以上对日本政府绩效评估实践的探讨可以发现,日本在强力推动政府绩效评估之初就已经努力将公众参与、评估主体多元化、公民本位、外部性等要素整合进来。从前述讨论来看,作为行政改革运动而被强力推动的日本政府绩效评估,与公众参与在多个层面交错和结合,使其形式表现出多样化特征。而且,21世纪初期日本行政学家所设想的公众参与型政府绩效评估模式已经在日本初步形成。

  这就是西尾胜研究中结合当时其他国家以及日本政府绩效评估中的公众参与实践所提出的三种基于公众“立场”的公众参与型政府绩效评估模式:将公众意见纳入或反映到政府机关内部评估的方式,政府机关与公众、非政府组织等协同评估的方式,以及公众独立于政府机关进行的政府绩效评估方式完全独立于政府机构进行政府绩效评估的“全国市民行政监察专员联络会”,其活动在日本产生了广泛的影响。他还指出这一公众参与型的政府绩效评估,其目的在于“唤起市民的关心,促动公共讨论,驱使市民产生自发的行动”。需要注意的是,这里提到的公众的“立场”不只是新公共管理运动重视的“公共服务的消费者”,即顾客、服务利用者的评估标准,更重要的是要包容“作为行政服务的受益者和受害者的立场”,以及纳税人和选民的立场等。而且,日本学者进一步指出,“需要留意的是,市民因站在某一个立场上进行政府机关行政活动的评估,其评估的目的、对象领域以及标准可能出现不同”。而恰恰是公众站在不同于公共服务消费者即顾客立场的评估其“意义”更是“一定不能轻视的”。

  当然,这里的政府绩效评估包含了凸显公民本位和公众参与的公共治理话语条件。可见,日本在思考政府绩效评估中的公众参与时,对其定位或最大的关心,还在于如何提升政府行政的公共性和公共治理内涵,将其置于政府过程、政策过程以及政治过程之中加以考量的。而这正是政府绩效评估中的公众参与的社会意义所在。换言之,这里的政府绩效评估所重视的是外部的、公众的评估视角及其“客观性”标准。如果公众不关心的话,那么政府绩效评估得不到公众理解、认知甚至认同,会变得非常无力且不够妥当或会出现合法性缺失。而且,正是由于政府绩效评估中的公众参与,能够将当代公共管理理念中的“结果导向”和“外部责任”以及“公民本位”原则等连接起来,在公共治理语境之中人们才对其抱有了更多的期待。

  特别是由于近年来的政府绩效评估整体全面铺展,日本也出现了政府绩效评估形式化、“评估疲劳”、“制度疲劳”等评估动力不足问题,而当前出现的地方政府对政府绩效评估中的公众参与认识程度降低趋势更需要关注。如2010年日本总务省的调查显示,同公务员意识的改革、政府绩效评估的效率化等相比,较多的地方政府并不认为通过评估信息的完善来提升对公众回应责任的履行,以及更好地采纳外部评估意见等是今后政府绩效评估中需要改进的内容。但是,日本政府绩效评估恰恰在这些方面仍然存在问题。正是在此背景之下,政府绩效评估中的公众参与如果得以进一步发展,则可以对这一评估困境加以突破。

  虽然2010年977个引入政府绩效评估的地方政府中,358个地方政府实施了行政外部主体的政府绩效评估,而且大多采取了外部专家或专家与普通公众共同参与组成的第三方外部评估机构所进行的政府绩效评估,突出强调了外部评估的作用。不过,从2009年关于日本地方政府绩效评估效果的问卷调查结果来看,虽然绩效评估大大促进了政府执行效率和行政效能的提升、政府管理以及资源配置的改进,但在“与居民的沟通”、“提高公众的关注和理解”层面效果相对较低。

  个中原因应该有很多,除了一些地方政府只是将绩效评估结果公开在政府网页上简单了事等公众参与的技术性因素之外,其结构性因素更不能忽视。这主要在于虽然半数多的977个地方政府引入了政府绩效评估,但采用政府系统外部评估机制的地方政府仅为358个,大部分地方政府仍然采用内部评估的方式。而且,根据2009年日本民间调查机构的调查显示,政府部门内部评估即一次评估的规模同过去相比反而出现扩大趋势,存在公众对已公开的绩效评估结果关注度不够、缺少反馈等问题。同时,2010年日本总务省的调查显示,实施政府绩效评估的地方政府中,半数以上规模较大的地方政府具备了将公众意见反馈到政府绩效评估中的机制,但在占大多数的规模较小的基层政府中,这一比率则较低。因而如何进一步拓宽公众参与,更大范围地实现以公众主体、公众视角、公众“起点”为内容的政府绩效评估,对日本而言仍然显得非常必要。

  也就是说,日本政府绩效评估中的公众参与仍然有进一步拓展的空间。而公众参与的政府绩效评估也应该担负起基本的评估责任。如日本评估专家所指出的诸如实际用于评估的时间短、次数少以及独立调查程度不够和独立调查分析不强等,也成为阻碍日本公众参与的绩效评估充实发展的要因。即便这些问题也可以在本文评估事例探讨中得以觉察,本文还是以肯定为前提,即在公众政策能力和参与能力不断提升和成熟了的现代日本社会,期待着公众参与进一步向绩效评估等政府活动或政策过程整体扩展,以此来进一步保障行政责任的实现和民主行政的发展。

  总之,虽然政府绩效评估由于存在追求效率性、经济性的宏观背景,因而技术性、专业性的客观要素无法回避,但赋予公共治理语境下的绩效评估合法性、妥当性的公众参与同样需要不断强调。在这里,政府绩效评估与公众参与并不是机械的联系或联动,而且政府绩效评估与公众参与如何结合这一问题意识对于民主行政目标的实现而言具有重要的意义。政府绩效评估与公众参与的直接结合,也是人们对民主决策的诉求。因而政府绩效评估与公众参与的讨论,最大的焦点还在于公民社会的建构等公众是否能够对行政活动结果领域承担其必要的责任。虽然关于这一课题的讨论经常会引发人们对公众主体的政府绩效评估存有诸多质疑,但也正说明这不仅是政策实施过程即行政活动领域的绩效评估存在的课题,更是政策过程整体的公共治理课题,特别是与政府绩效评估密切相关的决策过程的公共治理课题。当然,这也构成了当代公共治理变革的基本表征和情态。

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