中国社会科学院日本研究所研究员胡澎在《日本学刊》2020年第2期发表《日本“官民协作”的危机治理模式及其启示》（全文约0.5万字）。

    2019年12月以来，武汉暴发的新冠肺炎疫情肆虐，已迅速蔓延至中国31个省、市、自治区，截至2月24日，累计确诊7.7万余人，死亡2000余人。日本、韩国、意大利、新加坡等国也陆续出现了多人感染甚至死亡的情况。此次新冠肺炎疫情正在酿成一场严重的国际公共卫生危机。

    日本是一个灾害大国，自古以来地震、台风、海啸、火山、洪水等自然灾害频发。20世纪90年代以来，“东京地铁沙林毒气事件”、个人信息泄露、列车脱轨事故、危险品泄漏、食品安全事件、福岛核泄漏等社会性突发事件不断，还遭遇了“非典”（SARS）、禽流感、中东呼吸症等公共卫生事件。日本民族具有强烈的危机意识，重大的自然灾害、社会性突发事件以及公共卫生事件的发生也不断提升着日本的危机应对能力和治理能力，有不少值得中国借鉴的地方。

一、社会治理视角下日本应对危机的经验

    日本的危机应对体系完备，法律也较为健全。在危机治理上，分为危机发生前采取措施的“事前应对”、危机来临之际将损失降低到最小范围的“应急对策”、危机结束后防止其复发的“事后对策”三个层次。针对不同性质的危机，每个层次都能有条不紊推进，显示了危机应急体系的运转高效。特别是中央政府、地方自治体、企业、学校、非营利组织（NPO）、市民团体、专家、志愿者等多元主体共同参与的“官民协作”，在危机治理中发挥了积极作用。

    首先，中央政府和地方自治体在应对危机中起着主导作用。日本的危机管理体系比较完备，中央、都道府县和市町村三级均有危机管理的常设机构和临时机构。常设机构有内阁的危机管理专门机构、各级防灾会议，其中内阁官房设立的“内阁危机管理总监”专门负责处理对国民生命、身体或财产造成重大危害或可能产生危害的紧急事态及预防相关事宜。各自治体设置的危机管理课、协作推进课、市民协作部（危机管理室）等虽然名称不同，但均承担着危机管理的总协调以及日常的培训、演练等任务。临时机构主要是在发生重大突发事件时启动应对机制，根据危机性质和内容成立专门的对策本部，如“危机对策本部”“国民保护对策本部”“紧急事态对策本部”“灾害对策本部”等，负责承担应急决策指挥职能，对各种风险诱因实施动态监测并对其变化趋向及时做出评估判断。此外，针对地震等突发灾害，在《灾害对策基本法》基础上迅速制定地域防灾计划；针对国民遭受武力攻击事件以及大规模恐怖事件等紧急事态，在《国民保护法》的基础上制定国民保护计划。针对突发的公共卫生危机，1997年1月专门制定了《厚生劳动省健康危机管理基本指南》，设置了健康危机管理对策室，主要针对药品、食物中毒、感染症、饮用水等原因造成的危及国民生命安全和健康的事态进行预防、治疗，防止事态扩大。

    其次，“多元协作”的危机治理模式将危机控制在最小范围。20世纪90年代以来，日本社会面临诸多问题，民众在生活上的不安、烦恼日益增多，需求也日渐多元，单靠政府部门来提供公共服务、实施公共事业，很难满足民众的需求。因此，政府部门、NPO、科研单位、学校、企业和志愿者组织等主体在平等的基础上，合理分工、互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰地开展公共服务，解决公共问题的“多元协作”模式被建构起来。在危机治理上，政府不再是危机管理的唯一合法力量，装备精良和训练有素的专业救援队伍、大量机动的救援辅助人员、医疗救护人员、企业、市民团体、NPO法人、学校、志愿者等各种力量参与进来，成为危机应对的主体，各自承担职责，与政府部门共同协作应对危机。

为防范危机状态下民众出现恐慌、恐惧、缺乏安全感等心理以及各种不实传闻、谣言的迅速散播，日本政府和民间一直在构建透明、动态的信息联络机制。都道府县、市町村、民间组织、医疗福祉机构、防灾机构、科研机构、NPO间建有平台，可相互享有信息；危机到来时，政府网站、媒体、宣传车迅速向公众和社会发布各类相关信息，发布头条避难信息，确保信息公开透明；政府机构还设有公开电话、传真，及时回应民众的关切，防止危机事态扩大。

    日本重视对民众进行危机应对知识的普及。日常主要通过广播、电视、报刊、互联网等媒体向公众提供各种危机常识和应对危机的知识，中小学设有灾害预防和应对的课程。一些大学还设有危机管理的院系或专业，如日本大学设有危机管理学院，致力于培养具有综合应对危机能力的专门人才。学院教师不仅为学生讲授灾害管理、公共安全保障、全球化安全保障、信息安全保障等课程，还时常邀请法务省、国土交通省、警察厅等政府机构中具体负责危机管理的官员来校举办讲座。

    日本危机治理的多元主体之间十分注重搭建平台，共同开展调查研究。如“多元协作平台”（一般社团法人）日常依靠政府和民众之间的合作，在防灾、危机管理等方面进行调查，主动寻找危机应对中存在的问题，并试图去解决，它同时还担负着对政府建言献策的职责。

再次，NPO是危机治理中的重要力量。1998年《特定非营利活动促进法》实施后，日本各领域的非营利组织数量增长迅速，灾害救助领域也涌现出NPO法人。这些NPO的活动分为两部分，一部分是特殊时期的救援活动，一部分是日常开展的活动。日常活动包括：灾害救助训练、向市民提供防御灾害的信息和资料、普及防灾知识、开展社会教育活动以及其他有益于社区发展的活动。这些非营利组织凝聚了一批具有专业救助能力的志愿者，其中不乏心理援助、现场急救、物资调配、医疗等专业的人才，甚至有人还多次参与国际救援活动。除了专门的防灾、救灾非营利组织，全日本大多数町、社区都建有“居民防灾会”这类居民组织，在政府资金援助和各学术机构的支持下开展日常的防灾演练。灾害救助领域的NPO不仅提高了民众的危机意识，也提升了民众的公共责任感。因此，大部分日本人在大灾大难面前才会表现得淡定理性。

    进入21世纪，日本还涌现出不少致力于危机管理的NPO，如“日本危机管理总研”、“千叶危机管理中心”日语为“NPO法人如“日本危机管理总研”、“千叶危机管理中心”、“危机管理研究会”以及“危机管理能力开发机构”（DSSD）等。这些NPO通过举办演讲会、公开讲座、市民学习会等活动提高民众对危机的认知和应对能力。另外，他们也接受各机构、组织、团体的委托开展培训和演习，还就安全领域、危机治理领域中存在的问题进行调研，广泛听取社会意见，在此基础之上形成调研报告，供政府决策时参考。

    一些NPO致力于培养危机管理和危机应对的专门人才。如“日本危机管理员机构”就是专门培养“危机管理员”的组织。“危机管理员”需要具备在危机发生时能迅速准确地应对、具有危机处置知识和能力以及识别危机和潜在风险的能力，还要熟悉危机发生时的相关法律制度。“危机管理员”等专门人才是危机治理中的灵魂人物，他们可保证危机应对机构和组织内部的顺利运转，同时保证危机发生时能迅速与其他机构进行协调。

    在日本，不仅从事灾害救助、危机应对和社区营造领域活动的NPO与危机管理NPO之间建有伙伴关系，一些NPO与政府各部门之间也有伙伴关系。因此，一旦有突发事件，可以迅速应对。接受过防灾、救灾培训的会员们也能在灾害来临之际迅速被组织起来，积极展开行动。

二、日本的危机治理经验给中国的启示

    政府与社会的关系问题，一直是学界研究的重点。近期，习近平主席对新冠肺炎疫情防控工作做出指示，强调要加强社会治理，妥善处理疫情防控中可能出现的各类问题，将打好防疫战与提高国家和社会治理能力结合在一起。为此，日本危机治理的以下经验值得借鉴。

（一）大力培育社会组织，以“政社协作”治理危机

    今后应对推动社会进步、满足民众需求的社会组织适当放宽准入门槛，给予社会力量足够的空间与参与渠道。政府要鼓励社区那些乐于奉献的居民成立各种防灾、减灾、宣传社区安全的志愿者队伍，促进更多的民众参与到危机防范中来。一些专业性较强的社会组织也要不断提升自身能力，监测、跟踪各种动态，对可能导致突发事件的危机要素进行分析，为危机的到来提出预警，为政府出谋划策。政府应与社会组织建立良好的协作关系，认真听取他们的对策建议，并将好的建议纳入决策。各地政府的危机应对机制中应吸收专家、学者、社会组织负责人、媒体工作者等，组成危机治理委员会或信息发布平台，保证危机来临之际，政府的决策公开透明，防止因信息不透明导致谣言四起、人心混乱。政府、企业、慈善机构、社会组织、社工组织、心理咨询组织、服务儿童和老人的组织、乡村和农民的社会组织、专业志愿者团队等，要通过“政社协作”在危机治理中发挥作用。

（二）提高民众的危机应对能力，培养危机治理的专门人才

    此次疫情暴露出中国民众对传染病缺乏正确的认识，科学素养和健康意识较薄弱。因此，要向全社会普及相关知识，提升民众的公共卫生知识和防范危机意识，还要培养危机治理的专门人才。这方面可借鉴日本的经验。一是在中小学开设应对危机的课程，在更多的大学设立危机管理专业，探索建立危机管理的科学理论体系，培养具备专业知识的危机管理人才。二是通过传统媒体和自媒体平台进行宣传，传播危机管理的理念。三是鼓励社会组织通过教育、培训、模拟训练等方式，提高危机管理工作人员和普通民众的危机意识和应对能力。社区也要积极行动起来，通过各种活动让居民了解必要的公共卫生知识，树立危机意识，当危机来临时能沉着应对，第一时间展开自救。

（三）大力开展公民教育，提升民众的社会责任感

    此次疫情中有个别人故意隐瞒病情，逃避检查，恶意造成聚集性感染，表现出对社会和他人的极端不负责任，缺乏社会公德。因此，今后应加大学校的公民课教育，对那些自私自利、不负责任、给社会造成危害的人进行曝光，计入不诚信档案，严重的要追究其法律责任。还要大力表彰那些乐于奉献、关爱他人的举动，营造文明和谐友善的社会风气。社会组织也担负着对民众进行教育和自我教育的功能。社区居民组织、社会组织可举办关于社区问题、城市问题的讨论会，也可针对某一社会课题邀请专家做讲座，探讨民众如何通过自身力量或与政府沟通、协作来解决身边的社会问题。日常的公民教育可以培养民众对社会问题的关心，提升民众的法律观念、社会责任感和公民素质。一个懂得法律且有社会责任感的公民在危机到来的时候才会做到有爱有担当。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）