北京大学历史学系教授王新生在《日本学刊》2018年第3期发表《安倍长期执政的原因探析：社会变迁、制度设计、“安倍经济学”》（全文约1.5万字）。 

王新生认为，二战后日本的决策过程从“1955年体制”下的官僚主导（行政机构起草法案并由高级官僚到国会答辩）转变为20世纪70年代以后的政党主导（执政党通过自己的决策机构事先审议行政机构起草的法案，通过后再作为内阁法案提交国会审议），在21世纪初又逐渐转向首相官邸主导。这是造成安倍长期执政的重要原因。 

首相官邸主导决策过程形成的制度性背景是1993年自民党下台后继任政权实施的一系列政治、行政改革措施。

首先，1994年国会两院通过了在众议院选举中以小选区比例代表区并立制取代中选区制为主要内容的《选举法修正案》、由国库资助政党的《政党助成法》、限制个人和派系筹措政治资金的《政治资金规制法修正案》等政治改革法案，从而使党首获得国会议员候选人的公认权和政治资金的分配权。因此，自1996年10月按照新选举制度实施大选开始，以党首为中心的领导机构的权限逐渐增强，派系的凝聚力逐渐下降。例如，2001年小泉纯一郎首次当选为自民党总裁后，最大派系桥本派居然没有得到党内干事长、政务调查会长、总务会长等三个最高职务中的任何一个，20年来的惯例被打破。在小泉政府之后，非派系首脑当选自民党总裁已成惯例，例如安倍晋三、福田康夫、谷垣祯一等，即使麻生太郎也主要是依靠本身的影响力当选，其率领的小派系没有起到太大作用。

在决策过程方面，也越来越多地体现出首相官邸主导的特征。按照惯例，行政机构起草的内阁提案必须得到执政党决策机构的审议、认可后才能提交国会审议。简单地讲，自民党的决策机构主要是政务调查会和总务会，政务调查会下设与行政机构各省厅、国会常设委员会对应的部会。行政机构起草的法案首先由政务调查会相关部会审议，通过后提交审议会审议，审议会通过后再提交总务会审议。审议会成员一般是担任过部会长或内阁大臣的特定领域的政策专家，主要从专业角度审议法案。总务会成员大多是担任过首相或自民党最高职务的元老级国会议员，通常对法案做出政治判断，即在国会审议过程中是否会引起在野党反对以及遭到反对时如何应对等。总务会通过的法案作为自民党认可的法案，由内阁提交国会审议。但这一惯例在小泉时期受到严重挑战，特别体现在邮政事业民营化问题的处理上。当时尽管自民党政务调查会相关部会也不赞成将行政机构总务省起草的《邮政公社法案》和《邮政法案》提交国会审议，但在小泉首相的压力下，自民党总务会以保留意见的方式同意将法案提交国会审议。

其次，首相官邸主导型决策过程的第二个制度性背景是通过不断的行政改革使官僚弱化，首相权限增大。桥本龙太郎内阁将行政改革的主要内容归纳为改组中央行政机构、放宽政府限制、推进地方分权、整顿特殊法人、制定旨在提高行政机构透明度的《信息公开法》、削减国家公务员数量等，其重点是通过行政机构的重新建构，在削弱其权限的同时提高首相官邸在决策过程中的地位。具体措施包括：首先，修改《内阁法》第四条，赋予首相政策立案权限，同时强化内阁官房的作用，将总理府与经济企划厅等机构合并为直属首相的内阁府，并在内阁府设置决定宏观经济政策和政府年度预算方案基本方针、首相担任最高领导的“经济财政咨询会议”，同时设置“综合科学技术会议”、“中央防灾会议”以及“男女共同参与会议”等咨询机构。其次，将中央行政机构原来的1府22省厅改编为1府12省厅，同时对拥有强大权限的省厅加以分割，如将大藏省的大部分职能转移出去，甚至把名称也改为财务省。如此，到小泉时期，首相官邸已成为决策中心。为进一步巩固小泉政府延续下来的首相官邸主导决策模式，2006年9月安倍晋三第一次上台后立即采取了几项措施：（1）首相助理从原来的两人增加到五人，分管国家安全、朝鲜绑架日本人问题、经济财政、教育振兴、宣传等部门和政策立案。（2）召开“强化官邸有关国家安全保障功能”会议，首相亲自牵头，主要议题是成立“国家安全保障会议”，以强化首相在外交和安全保障方面的主导地位，从而提高政府应对各种危机和紧急事态的能力。（3）加强首相在任命重要行政官员方面的权限。例如，安倍就任首相之初，为进行税制改革专门设立“政府税制调查会”，并拒绝采纳财务省的提议，起用因提出降低法人税而与财务省立场对立的大阪大学教授本间正明为会长。

安倍首相在首次执政时期采取过不少重大政治行动，如在国会强行通过强化爱国主义的《教育基本法修正案》和为将来修宪做准备的《国民投票法案》，还将防卫厅升格为防卫省等，但终因养老金记录丢失等问题导致自民党在参议院选举中惨败，任职一年便以身体不适为由辞职。而接下来的两任自民党首相和三任民主党首相在任职期间均因应付各种临时性问题而焦头烂额，任期基本为短命的一年左右，未能在首相官邸主导决策过程的制度建设方面做出建树。

安倍第二次执政后，以参众两院选举连续获胜、内阁支持率较高为背景，不断扩大首相官邸的权限。首先，接受首相助理没有指挥权不利于统合行政机构的教训，任命三名内阁官房副长官，其中两名为来自国会的政务官，一名为来自行政机构的事务官，均由首相的亲信担任。通常情况下，政务内阁官房副长官负责安排包括记者会在内的首相日常活动，事务内阁官房副长官则主持省厅事务次官组成的次官联络会议（原事务次官会议，民主党政府时期曾一度被废除）。其次，2014年初，在内阁官房中设置“国家安全保障局”，作为“国家安全保障会议”的事务局。这不仅使以首相、官房长官、外务大臣、财务大臣为核心成员的“国家安全保障会议”得到实质性运转，而且以国家安全保障局局长为核心的事务局在实际工作中进一步强化了首相官邸在外交、安全政策领域的主导权。

特别值得注意的是，2014年4月国会通过《国家公务员法等部分修正案》（又称《设立内阁人事局法案》）。根据该法的规定，同年5月正式设置内阁人事局，事务内阁官房副长官兼任局长职务。作为国家公务员人事管理的中枢组织，内阁人事局具体负责的业务为国家公务员人事行政、国家行政组织、干部职员人事一元化管理等三大项，即最大限度发挥国家公务员的能力、提高政策质量及行政服务水平，综合调整国家公务员制度改革方案及各行政机构人事管理的相关方针、计划，推进适应时代变化的人事行政改革，尤其从培养以及灵活使用优秀人才的立场推动国家公务员的录用、促进女性发挥积极作用等工作。从组织层面看，为灵活、迅速应对内阁重要课题，强力推进实施涉及行政机构编制、人员管理等的改革工作；在干部职员人事管理方面，进行包括适应性审查等在内的干部职员一元化管理。

内阁人事局的成立，使以首相为核心的内阁可以统揽行政机构的人事权，从而实现政治主导型行政。自民党的资深秘书也承认：“首相官邸主导决定行政机构审议官（课长）级以上的600个职位，可以调整那些不按官邸意思办事的高级官僚，只录用按照官邸方针制定政策的干部，因而（内阁人事局）是敲打官僚的工具。”正因如此，尽管在表面上内阁人事局尽量尊重各省厅在人事方面的自主性，但各行政部门仍需要看首相官邸的脸色行事（日文是“忖度”，为2017年度流行语），进一步加强了首相官邸主导决策过程的趋势。实际上，在以极低价格出让国有土地的森友学园事件、批准加计学园设置兽医学部的加计学园事件以及有关省厅删改相关文件记录等问题上，不少媒体猜测这些可能是相关行政机构“忖度”首相官邸意见后做出的决定，其原因就是内阁人事局的存在。

安倍第二次执政后，恢复了民主党执政时期中止的内阁府“经济财政咨询会议”，并增设“日本经济再生本部”，两者均以首相为最高领导。前者负责制定经济财政宏观政策，后者负责制定加强企业竞争力等微观政策。“日本经济再生本部”下设调查、审议经济发展战略的“产业竞争力会议”，同时恢复了民主党执政时期被废除的“规制改革会议”。“经济财政咨询会议”负责制定“财政基本框架方针”，“产业竞争力会议”负责制定“日本复兴战略”，“规制改革会议”负责提交“规制改革实施计划”，每年6月的内阁会议会在三份报告的基础上制定下一年度政府预算方案。除此之外，安倍内阁还成立了百余个名为会议的咨询机构，例如“实现经济良好循环的政劳资会议”“一亿总活跃国民会议”“工作方式改革会议”“教育再生实施会议”等。与小泉时期通过“经济财政咨询会议”掌控各种咨询机构不同，安倍执政时期的这些咨询机构均直接对首相负责。这也是名副其实的首相官邸主导决策过程的表现。

与此同时，自民党内部的决策过程也发生变化。安倍首相根据《自民党党章》第79条“总裁根据需要可经总务会同意后临时设置特别机构”的规定，在政务调查会部会之外设置了许多直属首相的政策制定机构，例如“日本经济再生本部”“推进女性活跃本部”“推进一亿总活跃本部”等，通常这些机构的负责人由当选次数较多的资深国会议员担任。安倍第一次执政时期，这样的机构只有四个，到2017年2月时增加到21个。实际上，自民党内的这些机构大多与首相官邸的相关机构存在重复，安倍首相之所以在自民党内设置这些机构，主要目的是想在制定重要政策时从一开始就能得到党内的谅解和支持，减少过去那种从部会到审议会、再到总务会的复杂程序及时间，在弱化执政党事前审议法案功能的同时强化首相官邸的主导能力。

需要强调的是，按照惯例，要成为首相需要有担任外务大臣、通产大臣、财务大臣等重要职务的经历，但安倍本人只担任过内阁官房副长官、长官就成为首相，因而他十分重视政务内阁官房副长官的任命，而且担当过此职的政治家也会很快转任较为重要的行政部门大臣职务。目前，日本的决策过程确实属于首相官邸主导模式甚至说是首相官邸决定模式：每天早上首相、内阁官房长官、三名内阁官房副长官、首相秘书等六人召开非正式会议对重要国务做出基本决定，然后由官房副长官下属的三名副长官助理召集相关部或室制定具体政策，再传达给执政党及行政机构。对于这种决策方式，执政党内部也有诸多不满声音，例如被认为是自民党内最有政治发展前途的前首相小泉纯一郎之子小泉进次郎，对安倍首相在未与执政党协调的情况下直接要求经济界出资3000亿日元解决儿童入托难问题的做法愤怒地表示，“完全没在党内讨论。照这样下去，自民党就没必要存在了”。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）