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徐万胜: 日本平成时代政党政治面临的“政治民主”课题


作者:徐万胜     时间:2019/4/21 9:40:26

平成时代日本政党政治的演变脉络,发端于自民党“一党支配”体制的动摇,终止于自民党“一党独大”格局的形成,颇具戏剧性。基于势力对比的政党格局视角,该演变脉络可以具体划分为三个时期:多党重组(1989—1998年)、两党竞争(1998—2012年)与一党独大(2012—2019年)。无论是“两党竞争”还是“一党独大”,都不存在“孰是孰非”的价值取向判断。但是,政党政治的演变应体现出“政治民主”追求,达成任一结果的政治过程是存有价值取向判断的。在朝野竞争、政策决定与政治参与领域,平成时代的日本政党政治演变面临着是否完全体现“政治民主”的课题挑战。

一、“总体保守化”与朝野竞争的健全性

冷战时期,日本政党政治的主要结构特点是“保革对立”,即保守势力自民党与革新势力社会党围绕一系列重大政策方针产生了严重对立:自民党主张日本走资本主义道路、日美同盟与修改宪法;社会党主张日本走社会主义道路、和平中立与维护宪法。因此,尽管是自民党一党长期执政,但此种泾渭分明的政策对立轴的存续,体现了朝野政党开展政策性竞争的健全性。

“保革对立”不同,平成时代日本政党政治变化的基本趋势是“总体保守化”,“是日本政治体制及其政策转型的指向性变化,即各个党派的‘保守党化’,是日本各主要政党的政策趋同于自民党政策的过程”。

“总体保守化”的表现之一,革新政党的势力规模与抗争力度严重弱化。历经1996年至2017年的八次众议院选举,社民党所获议席数分别为15、19、6、7、7、2、2、2,日本共产党所获议席数分别为26、20、9、9、9、8、21、12。同时,革新政党与自民党政府的意识形态对立色彩不断淡化,抗争力度减弱。“总体保守化”的表现之二,保守政党之间缺乏贯穿始终的政策对立轴。保守政党之间的政策分歧主要体现在路径与手段的不同,而非目标与理念的对立。这与各保守政党的建党初衷及其内部的混杂状况密切关联。

基于朝野竞争的健全性视角,平成时代日本政党政治的“总体保守化”趋势产生了不可忽视的消极影响。它不仅压缩了广大选民的政党选择空间,导致在野党势力难以通过政策差别来聚集选票支持,还有可能损害议会民主政治的多元平衡。

以民主党的演变脉络为例,该党在年金问题与伊拉克问题上强烈批评自民党政府,故在对此展开政策论争的2003年众议院选举与2004年参议院选举中获胜。相反,在以邮政民营化问题为政策论争点的2005年众议院选举中,民主党由于此前未严厉批评政府而大败。此后,针对自民党政府所推进的新自由主义经济改革路线,在野的民主党持反对“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)与消费税增税的政策立场,但在其执政后相继放弃了上述立场。结果,在广大选民中,无论是期待修正还是期待推进改革路线的社会阶层,均在2012年众议院选举中背离了民主党。此后,在自民党“独大”与在野党“多弱”的背景下,以国会强行表决“安保相关法案”(2015年)为代表,作为议会民主政治的多元平衡性受到质疑:“多样性的政党政治被排除,以自民党为轴心的保守政党正成为日本政党制的基础”,“即使在作为民主主义基本制度的议会内部,多样性及普遍性被排斥于一隅,结果,在翼赞议会化倾向加剧的同时,民主主义制度的形骸化也更加严重”。“依目前在野党的分立状况,一旦发生碎片化,就会基本上总执政党化,结果会陷入一种大政翼赞会式的危险。这不仅意味着“安倍一强”体制下的议会形同虚设,更令人对日本国家发展的未来走向感到担忧。

二、强势首相与政策决定的公正性

在内阁长期执政过程中,作为首相的小泉纯一郎与安倍晋三均在政策决定过程中处于强势地位,但其政策决定的公正性不时遭到质疑。

其中,小泉首相最为“强势”的政策决定,当属2005年解散众议院。小泉内阁大力推动的“邮政民营化相关法案”,2005年7月在众议院获得通过,8月却遭到参议院否决。对此,小泉首相决定解散众议院提前举行选举,以求就邮政民营化问题“问信于民”。“关于邮政解散,首先在宪法上存在疑义。因为法案在参议院遭到否决,所以就将通过该法案的众议院解散,这种思维被批判为不合乎道理。特别是如果将议会视为对内阁进行协助的机构,那么解散就成为对议会反抗内阁的一种惩罚。”此外,小泉首相在“打破派阀”的口号下直接决定党内干部及阁僚的人事安排,此举是否公正,在社会上也引发了讨论。

同样处于强势地位的安倍首相亦如此。例如,2014年5月设立内阁人事局,负责管理各省厅部长、审议官以上级别的约600名干部的人事信息,辅助首相及内阁官房长官进行人事作业。这虽有利于安倍内阁以官邸主导的方式对各省厅人事进行横向管理,但能否基于素质与业绩来公正地评价候选干部,仍遭到质疑。在2018年9月举行的自民党总裁选举中,与安倍展开竞争的另一候选人石破茂就批评官邸主导型决策过程不透明,认为弱化了党的行政监督及政策立案能力。石破举例指出,安倍在2017年众议院选举前提出改变消费税增收部分用途和把自卫队写入宪法第九条等重大政策主张,均是在未经党内审核的情况下提出的。石破并非否定官邸主导本身,而是认为安倍首相的政策决定缺乏公正性与透明度。

此外,旨在实现官邸主导决策的各类“政策会议”,“在政策决定过程中公开露面的机会很少,所以,其得出的结论是如何反映到政策中去的并不透明”,“即使在政策会议上也很少展开讨论”,“在会议开头发表的首相致辞,或者表达出对某种方向性政策的期待,或者提出完成决策的期限,虽然未达到具体指示的程度,但反映出了首相意向”。因此,“政策会议”的运营机制,能否保持“官邸主导”与“充分讨论”之间的平衡,也是一个事关政策决定公正性的问题。

三、社会基础与政治参与的大众性

任何政党都有着自身赖以生存和发展的社会基础。在日本,政党的基层组织及所属政治家的个人后援会,既是政党生存和发展的社会基础,也是政党动员广大民众参与政治的重要渠道。长期以来,日本各主要政党多为典型“议员政党”,其基层组织建设往往较为薄弱,而依靠各类团体来扩充社会基础。

作为日本最主要的执政党,自民党党员人数1991年达到约547万人的最高值,1998年约325.6万人,此后逐年减少,到2012年跌至约78.9万人。自2013年以来自民党党员人数逐年增加,至2017年约106.8万人。整体上看,平成时代自民党基层组织建设遭到削弱,党员人数大幅减少。此外,选民的各类团体加入率及团体的自民党支持度均呈下降态势。与各政党社会基础弱化态势相呼应的是,广大选民的投票率也整体上处于低迷状态。在引进小选区比例代表并立制后,1996年、2003年、2012年、2014年、2017年众议院选举的投票率均低于60%。选民不去参加国政选举投票的理由是多种多样的,除了选民自身原因之外,主要还在于各政党对广大选民参与政治的统合力度减弱了

由于社会基础弱化与选举投票率低迷,平成时代自民党在国政选举中的得票率相对下降。例如,从20世纪80年代至90年代初期,自民党在众议院选举中的绝对得票率为30%至35%,但1996年以后自民党在众议院小选区的绝对得票率约25%,比例代表区为15%至20%。自民党在2012年众议院选举、2013年参议院选举与2014年众议院选举中均获得了压倒性胜利。但是,与议席数给人的“绝对优势”印象相比,自民党实际所获选票数给人的印象却相距甚远。在这三次国政选举的比例代表区中,自民党的得票数(相对得票率)依次为1662万票(27.6%)、1846万票(34.7%)、1766万票(33.1%),也就是说仅有1/3左右的投票者将选票投给了作为执政党的自民党。这些投票支持自民党者在比例代表区选民总数中所占的比例(绝对得票率)依次为16.0%、17.7%、17.0%,即在六个选民中仅有一个人投票支持自民党。

可以说,平成时代后期自民党“一党独大”格局的形成,完全是依赖“少数选民”的支撑,未能体现政治参与的大众性。

总之,平成时代的日本政党政治演变面临着是否完全体现“政治民主”的课题挑战。展望新时代日本政党政治的发展趋势,有两个问题仍值得我们高度关注。一是在野党势力能否通过强化与再生来实现政权交替的问题;二是“安倍一强”支配体制的政治遗存及其如何影响国家战略走向的问题。一个基本的预判就是:在平成之后的新时代里,自民党通过与时俱进的自我变革来实现长期执政的可能性很大,亦将强力推动日本政治军事大国化进程进一步加速。

 

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)


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