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张蕴岭:日本的亚太与东亚区域经济战略解析
作者:张蕴岭     时间:2017/5/8 13:26:19

中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿,原标题《日本的亚太与东亚区域经济战略解析》,载于《日本学刊》2017年第3期,全文约1.1万字。

张蕴岭认为:二战后日本先后推行积极的亚太经济战略和东亚区域经济战略。亚洲金融危机以后,日本加强了对东亚的投入,面对中国经济的快速崛起和进取性的对外经济战略,日本把加入TPP作为在亚太地区和东亚地区取得主动性、引领性地位的重要战略。特朗普宣布退出TPP和实行“美国第一”的保守主义政策,让日本的“一箭双雕”设计受到损害。面对新的形势,日本如何定位自己的新区域经济战略,有没有“积极的区域经济战略”,是需要进一步观察的问题。

张蕴岭在文章中指出,长期以来,日本在保持与美国特殊关系的同时,实行积极的东亚经济战略,取得了很大成效。但是,中国经济的快速发展及其在东亚地区经济关系和影响力的加强,让日本倍感压力,迫使其采取更有进取性的经济战略。本文拟通过系统梳理二战后日本的区域经济政策,分析日本的亚太与东亚区域经济战略意图,力求提出一些带有思考性的看法。

一、二战后日本的区域经济战略演变

二战后,日本在很长时间内不提“东亚”,或许是因为其之前推行的“大东亚共荣圈”以失败告终。但是,随着经济的恢复,日本的“东亚情结”开始萌发。早在1952年,首相吉田茂就认为,东南亚的市场对日本非常重要,把通过扩大市场、支持新兴国家经济作为发展政治关系的重要政策。1953年12月日本政府制定了《开展东南亚经济合作基本方针》,提出设立“东南亚开发基金”构想,1957年首相岸信介访问东南亚,1966年启动了东南亚开发部长会议。

然而,出于多种原因,日本的东南亚外交并没有取得显著进展。直到1977年日本提出以“与东南亚建立心心相印的友好关系”为指导的“福田主义”,日本与东南亚的关系才有了显著发展。特别突出的是,日本与东盟先后建立了一系列合作机制,如“日本—东盟论坛”“日本—东盟外长会议”“日本—东盟经济部长会议”等,开始对东盟国家提供政府开发援助(ODA)。这些努力大大推进了日本与东南亚国家的关系。冷战结束后,1993年日本又提出了“宫泽主义”,除继续加强与东南亚的经济关系外,也在政治与安全方面扩大合作,提出“携手构筑东南亚繁荣与和平”。

最初,日本对东南亚推动东亚的区域合作并不给予支持,比如,1990年马来西亚总理马哈蒂尔提出建立“东亚经济核心集团”(EAEC),日本没有给予支持,因为担心该机制带有对抗美国的意图。只是到了1997年东南亚发生严重金融危机后,日本才开始着急,提出建立“亚洲货币基金”方案。在该方案被否决后,又制定了单独的“宫泽援助计划”。而在东盟提出邀请中日韩对话合作时,日本与中、韩一起给予了积极回应,从此开启了“东盟 3”为基础的东亚合作进程。

亚洲金融危机波及日本,让日本陷入危机,也危及日本在东南亚的投资,日本对援助东盟表现出极大热情,对东盟基于应对金融危机提出的东亚合作持积极态度是理所当然的。不过,当东亚合作进程深入、中国在其中的影响提升时,日本对中国会主导东亚合作进程的担心就加强了。为此,日本力主邀请澳大利亚、新西兰和印度加入东亚合作机制,在讨论构建“东亚峰会”机制时,日本坚持构建“东盟+6”(中日韩和澳新印)为基础的机制,对东亚自贸区(EAFTA)也是坚持以“东盟+6”为基础,提出了推动“东亚全面经济伙伴关系协定”(CEPEA)建设的动议,只有在金融合作领域中的“清迈倡议”框架下的合作机制维持了“东盟+3”的基础。

日本曾经对构建东亚共同体表现出热情,小泉纯一郎当政时期正是东亚共同体建设的热潮阶段。2001年,东亚展望小组(EAVG)发表题为《迈向东亚共同体》的报告。当年,小泉首相表态,支持建设东亚共同体;2003年,日本邀请东盟领导人到东京开会,发表《东京宣言》,明确提出共建东亚共同体;2005年,日本发表官方文件,对东亚共同体给予清晰定位,坚持开放的东亚区域主义。此后,日本政府基本上按照这个原则推动东亚区域合作。在福田康夫和鸠山由纪夫当政时期,日本官方基本上也坚持推动东亚共同体建设的立场。但是,此后就很少见到日本政府提及建设东亚共同体了。

2011年,日本政府开始考虑加入美国主导的TPP。此举表明,日本对参与和推动东亚区域合作的政策定位进行了新的调整,即亚太与东亚并举、但优先参与TPP。在此情况下,尽管日本仍然参与东盟推动的RCEP和“中日韩自贸区”(CJKFTA)谈判,但是显然把参与TPP作为重中之重。

从日本参与和推动东亚合作政策演变看,显然受到三个因素的影响:一是东盟因素,要稳住日本—东盟这条线,毕竟日本在东盟有很深的投入;二是中国因素,担心东亚合作进程被中国主导,总是设法通过扩员稀释中国的作用;三是美国因素,担心美国反对,支持美国参与东亚合作进程。日本的这种多重考虑,对东亚合作进程产生着重要的影响。有观点认为,日本推动“东盟 6”、加入TPP和邀请美国加入东亚峰会,实际上所推行的是亚太战略,而不是东亚战略,这与日本自20世纪70年代就积极推动的亚太经济圈是一致的,也是与日美同盟相契合的。

二、亚洲金融危机中的日本

1997年的亚洲金融危机突如其来,且迅速蔓延,不仅对东南亚经济造成严重打击,而且使日本深陷危机之中。与东南亚经济有着密切联系的日本,迅速采取行动。1997年8月,在东京召开的以援助东南亚为主要议题的会议上,日本就提出设立独立于国际货币基金组织(IMF)之外的专门基金的设想。该提议立即遭到美国和IMF的反对,日本不得不放弃成立亚洲货币基金的打算,但仍然积极采取措施,对东南亚国家提供援助。1998年1月,日本做出内阁会议决议“稳定东南亚经济的应急措施”,4月制定“全面经济措施”,10月大藏大臣宫泽喜一提出了“新宫泽构想”,决定向东南亚遭受危机的国家单独提供300亿美元的援助钩。次年,日本又进一步提出“新宫泽构想”第二方案,鼓励日本银行业进入东南亚,日本输出入银行为东南亚国家融资提供担保。

与此同时,日本积极推进日元国际化战略。1998年,日本政府提出“面向21世纪的日元国际化战略”,先后提出美元、欧元、日元汇率浮动目标区建议和以日元、美元和欧元为基础的“亚洲货币篮子”等等。2000年5月,在日本的积极推动下,“东盟 3”财长会议达成“清迈货币互换协议”(CMI)。该协议不同于AMF,是以双边货币互换为基础,且把主要的货币使用监督权(90%)交给IMF,因此得到IMF的支持和美国的理解。

日本之所以在亚洲金融危机中表现得如此积极,一是因为日本在东南亚地区有着巨大的经济利益。在金融危机发生之前,东南亚1/4的外来投资和35%的外部贷款都来自日本,应该说,日本是东南亚最大的贸易伙伴和投资来源。这是自20世纪70年代特别是1985年“广场协议”后日元升值,日本企业加速向东南亚投资且长期积累的结果。据计算,日本先后通过各种机制安排,向东南亚国家提供了大约800亿—900亿美元的援助。事实上,东南亚的金融危机也是在东南亚投资经营的日本企业的危机,很快波及日本银行业,到1997年底,日本银行危机已经发展到非常严重的地步。因此,日本政府不仅着眼于应对当时的危机,更着眼于机制化建设,这是其提出构建亚洲货币基金的一个基本原因。

日本自20世纪80年代推行日元国际化,但是出于多种原因,日元在国际外汇储备和贸易结算中所占的比例一直不高。日本政府利用向东盟国家提供金融救助和推动货币金融合作来推进日元国际化也是因势利导,特别是在欧元问世以后,日本看到推动日元国际化的机遇。从日本当年推动美元、欧元和日元三货币框架体系、“一篮子货币汇率”和“亚元”货币单位看,日本政府意在让日元成为亚洲的主要货币,并且希望未来的亚洲货币以日元为基础。但是,日本政府推动日元国际化的努力受制于美元的中心地位,同时,东京作为金融中心的地位也没有得到很好的发展。

不过,日本作为当时东亚最大的经济体,在亚洲金融危机中所起的作用是非常重要的。事实上,亚洲金融危机在很大程度上改变了日本对区域合作的认识,由重要的双边战略转向积极的区域战略,这种转变为日本参与东亚合作提供了动力。

三、日本参与和推动东亚合作

日本参与和推动东亚区域合作机制的构建,虽然起步于亚洲金融危机发生之后,但是真正提出比较明确的国家战略还是进入新千年之后。2001年的EAVG报告明确提出东亚合作的目标是建设东亚共同体,日本政府开始把东亚共同体建设列入议程。2002年,小泉纯一郎首相访问东盟五国,首次明确表示建设东亚共同体。接着,日本外务省发表题为《日本的FTA战略》的政策报告,阐明了FTA/EPA在日本经济和外交方面的战略意义,确立了东亚在日本FTA战略中的核心地位。2004年,日本推出了《关于今后推进经济伙伴关系协定的基本方针》,进一步完善了FTA战略。日本政府强调以东亚为中心推进经济协作的基本方针,提出通过缔结经济伙伴关系协定,促进东亚共同体的构建,形成对日本有利的国际环境。

特别是2003年底,日本主动邀请东盟领导人在东京召开日本—东盟领导人特别会议,就加强日本与东盟合作进行讨论,随后发表的《东京宣言》明确提出日本与东盟一道共同建设东亚共同体。在此情况下,日本社会各界对东亚共同体的热情高涨起来。2005年10月,日本政府发表了《我国关于构筑东亚共同体的看法》,进一步明晰了日本推动东亚共同体建设的基本方针,包括坚持开放的地区主义,推动功能性合作,遵守自由、民主和人权的基本价值观,强调东亚合作不能排斥美国、应该邀请美国参加等等。

基于这样的认识和立场,日本政府在讨论提升“东盟 3”对话合作机制时坚持“大东亚”的立场,反对以“东盟 3”为基础,主张吸收澳大利亚、新西兰和印度参加,成立有别于“东盟 3”对话合作机制的一个新平台,即“东亚峰会”(EAS)。2010年东亚峰会邀请美国和俄罗斯参加,实现了当初日本提出的东亚区域合作应该邀请美国参加的夙愿。

构建东亚自贸区的情况也是如此。本来,“东盟 3”的13个国家的专家,包括日本政府推荐的专家,经过一年半的研究,于2006年提出了可行性报告,但2006年日本经济产业省提出《全球化经济战略》报告,把东亚的 EPA 构想加以明确,即东亚 EPA包括东盟、中日韩三国、澳大利亚、新西兰和印度共16个成员国(东盟 6),内容涵盖货物贸易、投资、服务贸易、知识产权、经济合作等多个领域,形成高质量的区域经济协作模式。随后,在同年8月举行的“东盟 6”经济部长会议上,日本提议主持开展关于“东亚全面经济伙伴关系协定”(东盟 6模式)的可行性研究,以此确立日本在东亚区域经济合作中的主导权。

2009年,日本民主党上台执政,鸠山由纪夫首相提出了基于“友爱”精神的东亚共同体构想,强调东亚区域合作机制的构建把“东盟 3”作为核心框架,把参与和推动“东盟 6”和APEC下的自贸区(FTAAP)放在不同层次上。鸠山首相的这种新构想引起很大的震动,特别是美国对此非常警惕。鸠山只当了八个月的首相就辞职了,民主党的接任者菅直人、野田佳彦都与他以“东盟 3”为核心的东亚共同体构想拉开距离。2011年,野田佳彦首相宣布加入TPP谈判,同时表示没有必要再提建设东亚共同体。

2009年,美国奥巴马政府宣布加入并领导TPP谈判,邀请日本参加。日本一时没有准备好加入,中国也被排斥在外。在此情况下,2010年中日就推动东亚自贸区的进程达成共识,中国同意自贸区以“东盟 6”为基础。2011年东盟就推动东亚自贸区建设作出决定,提出构建RCEP,尽管2013年3月日本宣布加入TPP谈判,但这并没有影响其继续参加RCEP谈判。参与TPP谈判让日本在RCEP谈判中更有底气,因为前者的标准比后者显然要高,同时也让日本可以作为“引领者”把RCEP打造成接近于TPP标准的“类TPP协定”。

事实上,由于东亚峰会成员扩大至美国、俄罗斯,加上其他诸多因素,2010年后有关东亚共同体建设的热度大大降温,东亚地区合作进入一个调整期。日本把主要的精力放在参与TPP谈判上,而中国则推出了“一带一路”倡议,把区域合作的内涵与范围扩大。在此情况下,尽管原有的东亚合作机制继续运行,但是与21世纪初的形势有了很大差别。

东北亚合作是日本参与东亚区域合作的重要组成部分。东北亚地区的经济合作实际上从地方合作开始。早在1987年,日本专家就提出了“环日本海经济圈”概念,此后,由日本、中国、俄罗斯、韩国以及朝鲜地方政府与企业参加的“环日本海经济圈”会议连年召开,就开通港口间航线、推动企业投资等开展合作。后来,有关地方合作的倡议不断,如由联合国开发署推动的“大图们江开发倡议”“环黄渤海经济圈倡议”等都有所发展,不过,由于地理上的原因,这些机制都没有日本参加。

由官方推进的中日韩合作机制,得到了日本政府的大力支持。1999年,在“东盟 3”对话合作框架下,中日韩三国领导人实现了具有历史意义的早餐聚会。此后,中日韩合作机制不断取得进展,成为三国领导人对话与推动合作的重要平台。2003年10月7日,中国、日本和韩国三国领导人在印度尼西亚巴厘岛举行会议,签署并发表了《中日韩推进三方合作联合宣言》。这是一个重要的进展,因为它开始规划三国之间的合作。经过几年努力,中日韩三国的合作又向前迈出了一大步,2008年三国单独召开领导人会议,确立了三国正式的合作机制,并建立了合作秘书处。

但是,好景不长。2010年中日发生了“钓鱼岛撞船事件”,接着日本对钓鱼岛实施“国有化”,引起中日关系的巨大倒退。而安倍上台执政后,实行新保守主义的对外政策,否认日本的侵略历史,参拜靖国神社,把中国作为战略对手,使中日关系出现严重倒退,致使例行的三国领导人会议被迫取消,至今也没有正常化。中日韩自贸区的谈判进展也非常缓慢。

隶属日本政府的日本综合开发研究机构(NIRA)在21世纪初曾提出“东北亚大构想——建立东北亚共同体”的倡议,描绘了构建东北亚共同体宏伟构想的蓝图。但是,这个构想并没有得到官方的有力支持,被束之高阁。事实上,日本对于推进东北亚整体的合作机制构建一直比较谨慎,除个别专家提出一些建议外,未见官方在这方面的明确立场。究其原因,可能是东北亚无论在双边关系还是地区关系,特别是安全关系上,都比较敏感。

概而言之,日本是二战后东亚地区经济发展的领头雁,开始主要靠美国,因此日本是最早推动亚太地区经济合作的国家。最早提出构建亚太自贸区的是日本的小岛清教授,亚太一系列合作机制如太平洋经济合作委员会、亚太经济合作组织等,都有日本官方积极的努力。直到20世纪90年代初,日本的主要关注和努力方向都放在“太平洋经济圈”的构建上。

可以说,两件大事令日本更积极地转向东亚:一是1997年的亚洲金融危机,危及日本在东南亚的经营网络与自身经济的运行(包括贸易、公司投资和银行业务),日本推出亚洲货币基金计划。由于该计划受阻,日本便推出单独的援助计划,并且支持和积极参与东亚货币金融合作机制的构建。二是中国积极参与和推动东亚区域合作机制的建设,特别是2000年中国与东盟率先启动自贸区建设,这使得日本把构建与东亚国家特别是与东盟国家的自贸区放在突出位置,主动邀请东盟成员领导人到东京开会,发表共建东亚共同体的《东京宣言》。

中日之间参与和推动东亚合作有着鲜明的竞争性动机。比如,中国主持以“东盟 3”为框架的EAFTA可行性研究,日本则自告奋勇主持“东盟 6”为框架的CEPEA可行性研究。当然,竞争性合作也并不完全是坏事,在一些情况下,可以调动更大的参与积极性,但是这种多方向的推进使得东亚合作的合力变弱了,及至如今很少有人再提及“东亚共同体”。事实上,日本对东亚的制度化构建一向比较谨慎,特别是对于有中国参加的区域制度化构建更为小心,以免由此提升中国的主导性和影响力。日本的机制化构建,更倾向于出于经济利益的市场功能性合作机制。

日本是东亚国家,但是其独特的地理位置、近代“脱亚入欧”的经历以及二战战败被美国占领并成为美国盟国的现实,让日本的区域经济战略有着鲜明的“日本特色”:“自发的”亚太情结,“利益导向的”东南亚投入,“本能的”与中国相争,以及“缺乏感情的”东亚共同体认知等等。作为发达国家,日本在东亚经济起飞中起着重要的作用。如今,日本面临着复杂的地区环境:特朗普的“美国第一”政策,东盟的“以我为中心的”共同体建设,中国的“一带一路”倡议等等。在此情况下,日本如何定位自己的新区域经济战略?有没有“积极的区域经济战略”?这是需要进一步观察的问题。在亚太地区,日本对美国退出TPP并不甘心,还在积极拉拢其他参与成员复活TPP,还在期盼美国“回心转意”;在东亚地区,日本积极推动RCEP的高标准,同时拿出高于亚投行初始本金规模的1100亿美元用于推动“高标准”的合作项目,这些都应被看作是日本政府“积极的区域经济战略”的具体体现吧。


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