俞祖成、王金钰:日本红十字会参与疫情危机应对的机制及启示
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授俞祖成,上海外国语大学日本文化经济学院硕士研究生王金钰在《日本学刊》2020年第2期发表《日本红十字会参与疫情危机应对的机制及启示》(全文约0.5万字)。
新冠肺炎疫情发生后,中国社会各界积极踊跃捐赠款物,体现了中华民族“一方有难、八方支援”的大爱精神。在此次新冠肺炎疫情防控中,地方政府依循惯例,迅速指定省、市红十字会和慈善总会作为接受社会捐助的专责机构,发挥了重要作用。然而,疫情重灾区湖北、武汉的红十字会却暴露出救援物资分配不均、捐赠收取管理费等问题。本文从国际比较视野出发,选取日本红十字会为研究对象,采取政策文本分析等研究方法,考察日本红十字会的疫情防控参与机制与捐赠款物分配机制,并提出对中国的若干启示。
一、日本红十字会的组织使命与内部治理
1877年2月,日本发生西南战争。为了开展基于人道主义的战争伤员救护,元老院议官大给恒和佐野常民联名发起成立类似于欧洲红十字会的民间救护团体“博爱社”。之后,鉴于日本政府于1886年加入《日内瓦公约》,博爱社于1887年改名为“日本红十字会”。1952年,日本政府以议员立法方式制定并颁布《日本红十字会法》,确立了日本红十字会作为许可法人的特殊法律地位。
日本红十字会是以自然人和法人为会员的准社团法人,坚持“人道、公平、中立、独立、奉献、唯一、国际性”七大原则,秉持“集结‘希望救助苦难人民’的各界善意并在任何情形下坚守人的生命、健康和尊严”的组织使命,以生命救护、生活援助、人才培养为三大活动领域,致力于开展国内灾害救护、国际救护、红十字医院、护士培养、献血事业、急救知识宣讲、青少年红十字活动、社会福祉以及红十字志愿活动等业务。
目前,日本红十字会已构建了由会员、评议员会、代议员会、总会以及都道府县支部组成的内部治理结构。其中,总会设有社长、副社长、理事会及常任理事会、监事、宣传室、总务局、事业局、医疗事业推进本部、血液事业本部、监察室;各都道府县支部下设支部事务局、医疗事业部门、护士培养部门、社会福祉事业部门以及血液事业部门。截至2019年3月31日,日本红十字会拥有217万会员、2007名评议员、223名代议员以及67478名全职工作人员。此外,日本红十字会聘请雅子皇后、秋筱宫妃等四位皇族以及厚生劳动省原事务次官大冢义治分别担任名誉总裁、名誉副总裁、会长。
二、日本红十字会的疫情防控参与机制
日本红十字会开展的国内灾害救护活动包括两大类,即“基于自主判断所开展的红十字人道主义活动”,以及“作为《灾害对策基本法》和《国民保护法》该法律全称为《在武力攻击事态等情形下为保护国民应采取的措施法》。指定的公共机构协助各级政府的救护活动”。为了顺利开展这些活动,日本红十字会根据相关法律的要求,制定《日本红十字会防灾业务计划》和《日本红十字会国民保护业务计划》,并据此开展日常准备工作。此外,日本红十字会作为《新型流感等对策特别措施法》指定的公共机构,事先制定了《日本红十字会新型流感等对策业务计划》(简称“疫情对策业务计划”)。一旦发生疫情危机,日本红十字会将根据该计划迅速参与到疫情危机防控行动中。概括而言,日本红十字会的疫情防控参与机制主要包括以下几方面。
1.疫情防控的基本方针与主要业务。日本红十字会认为,任何国家都难以预测新型流感等未知感染症的发生时间,更难以完全阻止其发生。任何国家或地区一旦发生具有高度传播性的感染症疫情,将不可避免地对民众的生命和健康以及国民经济造成某种程度的损害。为此,疫情危机暴发后,日本红十字会需要评估如果在某个时期内出现大量感染患者,国家所能提供医疗服务的最大容量,并及时联合其他医疗机构加以应对。基于上述考量,日本红十字会在“疫情对策业务计划”中明确了疫情防控业务的两大基本方针,即“尽可能抑制疫情的扩大并守护民众的生命和健康”,以及“尽可能将疫情对民众生活和国民经济的影响控制在最小限度”。此外,根据新型流感等未知传染病防控的过往经验,日本红十字会将疫情防控业务锁定为三大项,即医疗服务的保障业务、血液制剂的供给业务以及其他疫情防控所需业务。
2.疫情信息共享与跨部门合作机制。疫情危机发生后,日本红十字会会长应指示相关部门收集有关国内外机构的疫情应对举措信息,并构建与内外部机构进行信息共享的机制。此外,在制定疫情应对措施过程中,应明确需要携手合作的机构名单,并与这些机构协商构建跨部门合作机制。
3.红十字会各部门在疫情不同阶段的应对策略。根据过往疫情防控的经验,日本政府在“政府行动计划”中将疫情演变过程划分为“疫情未发生阶段”、“海外疫情发生阶段”、“国内疫情发生初期”、“国内疫情传播阶段”以及“疫情得以控制阶段”。与之相对应,日本红十字会分别制定了不同部门在疫情不同阶段应采取的应对策略。
(1)疫情未发生阶段。日本红十字会应根据相关法规要求,制定疫情防控业务计划并根据需要进行调整。同时,成立“日本红十字会新型流感等未知感染症对策委员会”(简称“对策委员会”),并确立疫情发生后的应对机制和具体应对举措。同时,日本红十字会会长应携手中央政府、都道府县政府、市町村政府以及其他法定公共机构,就疫情应对准备方案、信息共享方式以及日常演练等事项进行沟通和协商。此外,日本红十字会还应与“红十字会与红新月会国际联合会”等国际机构建立信息沟通与共享机制。
(2)海外疫情发生阶段。日本红十字会会长应迅速召集“对策委员会”,对疫情信息进行收集、共享、研判的同时,讨论和确定本机构应采取的疫情应对方针。为与政府行动相配合,应成立以日本红十字会会长为部长的“疫情防控对策本部”并对内部机构下达相关指令。
(3)国内疫情发生初期。日本红十字会会长应根据中央政府的应对方针,迅速召开疫情防控对策本部会议,制定疫情防控的基本方针与主要举措,并强化内部机构之间的合作机制。
(4)国内疫情传播阶段。日本红十字会会长应根据中央政府适时调整的应对方针,召开疫情防控对策本部会议,以调整红十字会的疫情防控方针及举措。
(5)疫情得以控制阶段。根据中央政府所采取的疫情控制及终止措施,日本红十字会会长应及时召开疫情防控对策本部会议,调整红十字会的疫情防控方针及举措;同时,对本机构在疫情发展各阶段所采取的措施进行评估,并据此进一步完善疫情防控参与机制。
三、日本红十字会的捐赠款物分配机制
在包括疫情危机在内的灾害危机发生后,日本红十字会将开展医疗救护、血液制剂供给、救援物资分配以及捐款接受和分配等工作。囿于篇幅限制,本文仅就捐赠款物分配机制进行简要分析。
1.救援物资的储备与分配机制。一般而言,灾害危机发生后,社会各界会向日本红十字会提出捐赠救援物资的意愿。然而,日本红十字会认为这种社会善意很难在灾民救援中直接发挥作用,因为灾害危机状况时刻都会发生变化,临时接受的社会捐赠物资很可能出现不符合灾民需求的情况。为此,日本红十字会在日常工作中就会事先向社会各界开展劝募活动,储备充足的救援物资(如毛巾、洗漱用品、睡眠用品以及个人急救用品),并通过公开透明的程序分配给相关机构或灾民。当然,一旦出现储备物资紧缺的情况,日本红十字会将启动社会捐赠接收机制。需要说明的是,根据《日本红十字会法》规定,灾害危机救助属于政府法定义务,日本红十字会具有协助政府开展灾害救助的法定义务,但其在灾害救助活动中所花费的实际费用,包括旅费、医药品费用以及卫生物资费用,均需国家财政负担。
2.社会捐款的接收与分配机制。在日本,社会捐款被称为“义援金”,属于慰问或激励灾害危机中遭受生命和财产损害的受灾者的专项善款。灾害危机发生后,日本红十字会及媒体等机构收到社会捐款后,应组建由灾区政府官员、红十字会负责人、媒体机构代表等利益相关方代表组成的“善款分配委员会”,根据事先制定的善款分配标准,公平透明地分配给灾区地方政府。灾区地方政府收到善款后,应及时且全额下发到灾民手中。
四、日本的经验与启示
1.完善红十字会系统的内部治理机制。如前所述,日本红十字会属于准社团法人的许可法人,与中国的红十字会系统一样,具有“官民二重属性”。从“官”属性看,1952年《日本红十字会法》颁布后,日本红十字会总部及地方支部的负责人均为退居二线并拥有相关专业技能的官员,而其名誉总裁和副总裁均为日本皇室重要成员。这种做法一方面确保了红十字会掌舵人的业务水准及其与政府进行沟通和协调的专业能力,另一方面通过皇室核心成员的影响力,可较好地维系红十字会系统的社会声誉。从“民”属性看,日本红十字会始终坚持民间立场。这点从其会员、代议员以及评议员等权力机构的属性即可得到佐证。根据日本红十字会章程的规定,只要赞同日本红十字会宗旨并承诺每年捐赠2000日元以上的自然人或法人,即可成为日本红十字会会员。日本红十字会会员拥有如下三项权利:第一,选举或被选举为日本红十字会干部或代议员的权利;第二,受赠或有权查阅日本红十字会各年度的业务报告和收支决算报告;第三,通过选举成为代议员的会员有权向日本红十字会提出关于业务运营等方面的意见。2014年,日本媒体揭露了日本红十字会和歌山县支部的一名会计贪污1827万日元。基于对这一日本红十字会历史上首度出现的丑闻的反思,日本红十字会迅速强化和完善监察制度,最终构建起“三重监察体制”,即以总会监事和各支部监察委员为主体的监察体制、以监察法人为主体的会计监察(外部监察)、以内部监察部门为主体的内部监察。正是因为具有较为完善的内部治理机制,并始终能够基于民间立场、秉持初心开展活动,才使日本红十字会得以顺利运营。
2.构建红十字会系统的疫情应对机制。日本红十字会严格遵循相关法律的规定,针对新型流感等未知感染症引发的疫情危机,事先制定“疫情对策业务计划”并根据政府应对方针进行适时调整。这次新冠肺炎疫情传入日本后,日本红十字会系统随即启动应对预案并表现得可圈可点,真正发挥了“帮忙而不添乱”的功能。据笔者观察,在新冠肺炎疫情防控过程中,日本红十字会根据中央政府的要求,充分发挥作为“接受市民献血并将血液加工为输血用血液制剂的日本唯一一家法定机构”的功能,第一时间在全国各地呼吁市民向其献血,同时接受社会各界的资金捐赠以作为生产血液制剂所需资金。之后,日本红十字会根据公平透明的程序,向全国各地的医疗机构提供无偿血液制剂,从而为新冠肺炎重症患者的救治做出了重要贡献。
3.健全红十字会系统的捐赠款物分配机制。日本红十字会系统的捐赠款物管理机制的特色在于“捐赠物资和捐赠资金的分流分配模式”。进而言之,关于捐赠物资的分配,日本红十字会通过日常劝募工作储备充足的救援物资,并在灾害危机发生后通过公平透明的程序分配给相关机构和灾民,在储备物资告急的情况下又迅速启动社会募捐机制,从而避免因捐赠物资纷至沓来而出现接收和分配工作压力陡增的问题。关于捐赠资金的分配,日本红十字会采取临时募捐的方式,并通过由各利益相关方代表组成的“善款分配委员会”进行公正透明的分配,同时通过本机构官方网站和各级政府官方网站及时披露善款分配信息,以回应捐赠人的监督需求。
(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)