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刘建平:战后日本领土的基本概念、问题发生及其国际处理规范

作者:刘建平     时间:2017/12/14 11:26:57

中国传媒大学国际传播研究中心教授在《日本学刊》2017年第6期发表《战后日本领土的基本概念、问题发生及其国际处理规范》(全文约2万字)。

关于“钓鱼岛问题”,20世纪70年代初日本国内发生了根据明治、中国明清和琉球文献考证日本“编入冲绳管辖”、主张“固有领土”是否正当、合法的论战,左翼历史学家井上清开拓的“自古以来中国主权论”在中国引起共鸣、形成主流,即便到了“购岛事件”之后,也依然把争端理解为以古文献考证“固有领土”模式的“地图战”。事实上,当时日本学者采用古文献论法,是因为对战后处理外交议题有危机意识,他们警惕台湾出现了“《波茨坦公告》和《旧金山和约》禁止日本的海外领土要求”“讨论钓鱼岛问题必须先讨论琉球问题”等主张。于是,只有把争议引导为“固有领土”与否的概念性对抗,日本才能争取到“各执一词”的立场,从而得以展开领土民族主义的对抗,回避受限制、被审判地位的战后处理外交。

2012年以来,中日关系的“固有领土论”话语对抗演变为“安全保障论”威慑,但对俄罗斯,日本却以“不固执于领土问题”的妥协姿态恢复了作为“最终战后处理”的和平条约谈判。研究对日战后处理的历史表明,盟国对日本的定义相当于其所谓“固有本土”的四个主岛以及邻接小岛,日本领土的基本概念是主权受限于“盟国决定权”,在美国的冷战政治操纵下日本才主张“固有领土”而与邻国发生岛屿争端。从赫鲁晓夫到普京一贯坚持的战后处理规范是,把日本的“北方领土”要求与冲绳问题相关联,日俄关系得以回归缔结和约的国际法进程。缔约实现将导致“冲绳返还”取得俄罗斯谅解,“钓鱼岛问题”可能被美俄日复合条约机制所定义而迷失于脱离战后处理外交的歧路。

一、战胜国“定义”:主权局限、分割占领、“返还”不适用

东亚地区秩序的原点、和平机制的中枢就是第二次世界大战联合国家与日本之间的战后处理,其要害在于对日本吞并琉球以来的帝国主义侵略进行战争责任追究和领土处置。而这个过程至今尚未完结,例如美国在冲绳仍维持着占领以来无限期的大规模军力驻扎,中日“钓鱼岛问题”依旧是悬案,日俄在2016年才启动了和平条约缔结交涉,作为确认领土处置的国际法程序,被称为“最终战后处理”。

战后处理国际法原则的厘定,始于美、英以及中国对日宣战后的《联合国家共同宣言》(1942年1月1日)、《开罗宣言》(1943年12月1日)和《雅尔塔协定》(1945年2月)。1946年1月29日,盟军总司令部发出第677号训令,明确做出“日本的定义”:地理范围是四个主岛(北海道、本州、四国、九州)和包括对马、北纬30度以北的琉球约1000个邻接小岛。而“作为日本范围除外的地区”,有竹岛、北纬30度以南的琉球、千岛、齿舞、色丹、满洲、台湾、澎湖、朝鲜等。1947年6月19日,制定占领管理政策的远东委员会也做出决议,限定日本主权范围于四个主岛“及可能决定之附近岛屿”。

不过,盟军总司令部第677号训令也设专款说明:“不能解释为盟国方面对《波茨坦公告》第八条所称小岛的最终决定表示了政策”。据此,芦田均外相曾试探性地主张“固有领土”。随即遭到麦克阿瑟的批判:“苏联占领千岛等地,其对日要求得到了满足,就不会强力反对形成议和条约文件。琉球是我们的自然国境,冲绳人既然不是日本人,看来也不会反对美国对冲绳的占领。”麦克阿瑟的“千岛、冲绳分割占领论”代表了战胜国、占领军的绝对权威意见,等于公开了美苏两大战胜国分别占领日本南、北方岛屿的权益平衡默契。芦田均在日本国会也被指责“违反《波茨坦公告》第八条”而受到追究。根据“盟国决定权”原则,日本不存在或者放弃了要求本土主岛之外领土“返还”的立场,唯等待盟国方面决定周边岛屿的“归属”而已。

1971年签署的日美所谓“冲绳返还协定”中也无“返还”一词,美国只是把相关权益“放弃给日本”,但还保持军事基地以及对日本施政权的实际限制。1956年达成的《日苏联合宣言》也只是规定待日苏缔结和平条约之后把齿舞、色丹两岛“移交”给日本。此后日本虽然继续要求“北方领土返还”,但日本政府的立场发生了微妙变化,越来越多地强调要解决——未必意味着“返还”的——四岛“归属”问题。当前安倍晋三在对俄交涉中,解决领土“归属”之说已经固定化了。很显然,日本已经开始——至少有选择对象地——放弃“固有领土论”,重新回到了承认主权范围受限、被分割占领以及“返还”不适用而要通过缔结和约确定领土“归属”等由盟国定义的战后处理外交规范概念。

二、作为冷战政治结构的“潜在主权”“固有领土”新概念

俄罗斯强的战胜国外交并不特意否定传统冷战时期美日议和的国际法与世界历史价值,而是以鲜明的国际法主体姿态创造、推进合理相关、合意连续而具有国家战略独立能动性的国际法进程。中国学者认为美国对日战后处理常有“非法、无效”的判决,这不能为解决外交问题提供知识生产和思想启发。事实上,虽然美国主导的排除中国、排斥苏联的旧金山和会违背了《联合国家共同宣言》关于签字国一致原则,但其后苏联也寻求单独对日议和——也违背了中苏盟约。总之,中国陷于先后被两大战胜国孤立的处境,而美、苏的单独对日议和则是寻求“单独”利益并暗伏冷战政治逻辑。

单独而宽大的对日议和缘于战后盟国之间的冷战分裂。1950年朝鲜战争爆发更凸显了日本战略地位的要害性。于是,美国决定确保长期占领琉球群岛、推动日本向苏联要求“北方领土”、操纵战后处理的国际法进程来分裂中国等,利用对日议和争取美国战略优位并促使日本与中苏阵营敌对化的东亚冷战政治结构化。

中国(国民)政府要求“返还包括冲绳的琉球群岛”遭到漠视,美国政府的态度是“琉球应作为日本的一部分”以及“大体取决于美军部如何考虑”。美国与日本单独交涉规避中苏干预,以承认日本的冲绳主权之说取得长期驻军权,通过日美联合形成遏制中苏阵营的军事政治同盟。在1951年9月旧金山和会上,美国代表杜勒斯口头说明“允许日本保留残存主权”。日本政府则把美国许以的“残存主权”称为“潜在主权”,继续向美国交涉“施政权返还”,1971年签署“琉球协定”——日本得到美国“放弃”的施政权而接补“残存主权”,成为“新显在主权”。

针对苏联占领北方岛屿,日本政府的立场变化始于旧金山和会。美国代表杜勒斯称“千岛群岛这个地理名称是否包括齿舞诸岛,美国的看法是不包括”,如有纠纷,可以提交国际法院裁决,包括“一切有争论的问题”都可以“留待将来通过这个条约以外的其他国际的解决办法加以解决”。日本政府在批准《旧金山和约》的国会上确认:“条约中的千岛群岛范围包括北千岛和南千岛”,但两者的历史情况不同,而且不包括齿舞、色丹。日本既顾及《旧金山和约》又试图取消苏联的“盟国决定权”而未明言的“固有领土”立场,暗示至少要求齿舞、色丹两岛返还,由此日苏议和将发生“领土问题”。

1955年6月苏联与日本单独议和开始之后,日本政府征询美国意见之后,外相对日苏交涉使用“固有领土”概念并明确要求南千岛“返还”,政府统一见解称:南千岛即国后、择捉两岛在日本开国当时就是日本领土,并未包含在《旧金山和约》所谓千岛群岛之中,当然要求“返还”;“苏联把日本的固有领土南千岛主张为其所领有,日本国民不可能接受”。这样就彻底推翻了《旧金山和约》签署之前日本政府曾经确认“条约中的千岛群岛范围包括北千岛和南千岛”的事实,并以“固有领土论”煽动民族主义感情,这是“北方四岛”概念的“领土问题”的原点。

日本要求齿舞、色丹、国后、择捉四岛返还,但苏联坚持“已经解决”的战胜国立场,惟表示可以协商齿舞、色丹让与。日本准备接受,但美国国务卿杜勒斯威胁不许接受苏联方案,说:“如果日本让国后、择捉归属了苏联,那美国就把冲绳作为美国领土,”至少是“美国也具有了可以主张合并冲绳的地位。”(后被称为“杜勒斯恫吓”)日本首相鸠山一郎以取消明文要求国后、择捉返还和“继续交涉领土问题”,交换赫鲁晓夫取消明文把“美国返还冲绳”作为处理日苏领土问题的条件,达成了恢复邦交后继续谈判和平条约、缔约后向日本移交齿舞和色丹即接受“两岛让与”的《日苏联合宣言》(1956年10月19日)。

从《旧金山和约》到《日苏联合宣言》的外交过程可以看到,“潜在主权”“固有领土”作为战后处理外交中日本对抗“盟国决定权”的民族主义新表意概念,构造出日苏、日中领土争端本身即为冷战政治斗争。冷战的本质并非意识形态对立,意识形态不过是地缘战略、国家利益等结构性对抗的话语策略而已。

三、回归国际法:领土问题的“双重战后处理”及其前景

日本的“四岛返还”立场贯彻使得和平条约没有缔结的可能;而苏联也对美日同盟做出报复,提出“只有以外国军队全部撤出日本并缔结日苏和约为条件”才能移交。这样日本落入了美苏互指对方占领却都以对方不返还为由而继续无限期维持现状的话语圈套。

20世纪60年代末开始的日美冲绳施政权返还交涉又引发了中日领土争端——“钓鱼岛问题”。1945年日本战败后,钓鱼岛被纳入美军统治下的琉球的经纬度区划。“中华民国”鉴于美国代表战胜盟国在地区安全意义上控制钓鱼岛,且无碍于台湾的民生利用,所以未特别提出异议,但美日琉球交涉把它交给日本则不能接受。在事实上,日本也了解相关情况,外务省亚洲局二课在1953年11月30日的秘密调查报告称:对于冲绳归属,台湾当局“不反对联合国的委托统治,但反对向日本移交”。这种“盟国决定权”和战后处理外交原则对日本不利。所以日本政府也把钓鱼岛称为“固有领土”,以考证或辩驳“固有领土论”为攻防生命线的钓鱼岛之争导致中日两国领导人相约“以后再说”而建立友好邦交关系的“搁置争议”政治共识。很显然,日本把过去试图对抗“盟国决定权”的“固有领土”主张施用于“钓鱼岛问题”,从而诱导出“固有领土论”话语对抗僵局,就等于否定了中国作为战胜国参与对日领土处置的地位,是其维持、巩固日美单独交涉而把中国排除于战后处理之外的冷战政治斗争前沿;迟到的中国“琉球再议”国际法启蒙要得到日本的承认和尊重,必将是一场艰苦的学术竞争和外交较量。

2010年的“钓鱼岛撞船事件”和2012年的“国有化购岛事件”则暴露出日本“固有领土”外交的赤裸裸进攻和历史性颠覆。俄罗斯对此发起了强势的主体性行动,梅德韦杰夫踏上“北方领土”让日本的精英阶层感到了“强烈震撼”。安倍晋三不得不提出日俄交涉“新思路”,和平条约缔结谈判在“不固执于领土问题”和推进“共同经济活动”的前提下得以重开。日俄建构起“最终战后处理”的交涉,基本方向是:日本放弃基于“固有领土”概念的“北方四岛”主权主张,并以“共同经济活动”创造友好合作的政治现实、社会舆论条件,谋求缔结承认第二次世界大战结果和战后历史事实的和平条约;俄罗斯承诺根据1956年《日苏联合宣言》在和平条约缔结后向日本移交齿舞、色丹两岛,但需要谈判确定移交的“条件”和“形式”。这样,经过漫长的冷战政治对抗和后冷战政治摩擦的过渡期,日俄双方在清算冷战政治遗产、回归到以《日苏联合宣言》为出发点的战后处理国际法进程、致力于增强两国权益的地区政治结构转换等方面,已经形成了主流化一致的日俄和解目标以及实现和解必由的“双重战后处理”路线共识。

日本放弃“固有领土论”冷战政治立场意义上对中国处理“钓鱼岛问题”而言是重大机遇,但日俄谋求以“最终战后处理”改变地区政治结构而期望发挥“牵制中国”效应则是新的危险游戏。

普京的对日外交明确肯定《日苏联合宣言》的国际法价值,在安倍政府公开表示以“两岛返还”为最低要求之后,普京又进一步向日本媒体指明:联合宣言并无具文“在什么条件下移交、置于何方主权之下”。普京把作为签订日俄和平条约而后“移交两岛”的“条件”指向了日美安保条约以及作为其抵押之质的冲绳:美军驻留日本既威胁俄罗斯安全,也事实上使冲绳地位不明;如果美军撤出,确证冲绳的日本主权,俄罗斯就向日本移交色丹、齿舞并可能以承认主权的“形式”移交。至此,俄罗斯的和平条约规划及其路线图就大致呈现出来了,日本媒体近乎绝望地称之为“照准日美同盟”的“零岛返还”立场。

“零岛返还”表象的背后,日本能得到唯一触手可及的就是所谓“牵制中国”——如果日俄经过交涉达成和平条约,即使美国从日本撤军、确保日本的冲绳主权作为俄罗斯移交色丹、齿舞的条件,却也等于让俄罗斯正式承认了日本对冲绳的主权以及战后日美交涉的历史事实;相应地,美国把钓鱼岛作为琉球群岛一部分的“施政权返还”给日本就得到俄国的谅解,从而会形成基于《旧金山和约》《日美琉球协定》以及日俄和平条约构成的战后处理国际法体系即美俄日三国担保的战后和平秩序。其直接后果是,进一步把中国排除于战后处理之外,中日钓鱼岛争端事实上被美俄对日战后处理的复合条约机制所定义。这样,所谓“离间中俄”“牵制中国”就不再是“孤立”“威慑”的抽象概念,而成为新列强政治的外交战现实。相反,倘若日本不在“北方领土”问题上向俄罗斯妥协,一旦俄罗斯公开以战胜国共同决定琉球归属的原则论否定日美单独交涉,而事实上美国在战后也一再表示承认共同决定原则,不仅日俄交涉崩溃会使日本永久失去色丹、齿舞,中国的“琉球地位未定论”和钓鱼岛返还要求也可能得到俄罗斯的公开而明确的支持,导致日本的战后领土外交近乎全败。

 

总结起来,战后日本领土的基本概念是主权受限于“盟国决定权”,随着美国的冷战政治利用而发生了日本对周边国家主张“固有领土”的争执,但从《旧金山和约》到《日苏联合宣言》的单独对日战后处理事实上保持了“国际处理规范”的历史连续性,“盟国决定权”表现为未被否定而可以追溯的共同决定原则、领土处置过程中的分别决定事实、分别决定之间的相互关联性造成不能单方面改变现状的姑且维持。现在,日俄交涉开辟了“双重战后处理”的新外交空间,作为冷战政治结构的日本“固有领土论”遭到清算,“最终战后处理”意义的日俄和平条约更意味着美国承认的《旧金山和约》“没有决定领土的最终归属”已经国际习惯法化——这才是“琉球问题再议”的现实(而非空想)论据。

“钓鱼岛问题”发生以来,日本既以“固有领土论”否认中国的主权主张,也把《旧金山和约》作为其“领有权”的国际法根据,所以日俄交涉之“双重战后处理”潜藏着解决“钓鱼岛问题”的重大机遇;如果不理解日俄交涉的历史连续性和地区政治结构转型意义,任由“最终战后处理”事态发展而不积极设置相应的中日外交议程,中国参与战后处理的权利就可能于恍惚之间被“终结”了。日本政府在1971年1月曾计划修建钓鱼岛气象观测站,被美国制止;1979年5月曾派员登岛修建临时直升机场,进行开发可能性调查,但遭到中国抗议而撤退、拆除恢复了原状。但2012年的“国有化”地权契约措施至今没有取消,正在形成“失外交”意义的新的“搁置”;倘若其不再受到连续抗议而实际发生法律效力,据报道已有“西南诸岛安全保障研究所”人员转移户籍于钓鱼岛,也就意味着日本的“占有”尝试正从物理性控制转向具有社会性标志的“实效”控制。而一旦日俄和约以某种策略方式承认日本的冲绳主权,日本政府登岛修建经济功能设施乃至象征统治设施的尝试可能复活,最终把中日关系推上“领土问题悬崖”。鉴于韩、俄两国都利用首脑互访条件使对日外交回归到了战后处理和历史清算的国际法进程,而日本积极主张以邦交正常化45周年、和平友好条约签订40周年为契机恢复中日首脑互访,双方就此设置反映中国权利的解决“钓鱼岛问题”外交议程,或能成为改善两国关系、推进中日和解的机会。


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