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裴桂芬、李珊珊:日本如何应对美国“301条款”

作者:裴桂芬、李珊珊     时间:2018/8/16 11:11:02

河北大学日本研究所教授裴桂芬及同校硕士研究生李珊珊在《日本学刊》2018年第4期发表《美国“301条款”在日本的运用、影响及启示》(全文约2.2万字)。

 

裴桂芬和李珊珊认为:美国301条款”在日本的运用是广泛的,既有对单项产品的各种“301条款”调查,也有为了规避“301条款”调查而开启的日美结构协议。日美间长期的产品贸易摩擦形成了典型模式,即美国一旦发起“301条款”调查或启动制裁程序,两国最终都会达成某种协议,或者要求日本实施单项产品的自愿出口限制,或者要求日本在多个领域开放国内市场。 301条款”调查对于日本先进制造业的影响是相当显著的。在两国制度摩擦层面,表面上看是美国按照自己的意愿“改造”日本的经济结构,日本是在美国的压力下无奈地推进国内结构改革,但实际上日本并不是完全被动地满足美国的诉求,而是基于自身需求,借助美国压力,有选择地顺利推动了国内最重要和最紧迫的经济结构改革。

 

近期,因为美国贸易代表办公室(USTR)公布《基于1974年贸易法“301条款”对中国进行的技术转让、知识产权和创新行为、政策和做法的调查结果》,“301条款”引起了中国民众的广泛关注。“301条款”是美国基于国内法对外国损害其利益的行为采取单边制裁的条款。根据USTR统计,19751997年间美国共发起了116起调查,其中对日本发起16起,日本是美国发起 “301条款”调查案最多的国家。在长期的贸易摩擦中,美国将“301条款”作为重要的谈判工具,迫使日本接受了自愿出口限制、开放国内市场以及改革国内经济结构等协议。这些协议对于日本经济的影响是深刻而广泛的,双方处理贸易摩擦的手段及方式值得研究。

(一)301条款”在日本的运用及日美贸易摩擦的典型模式

日本是美国发起301条款”调查最多的国家,从涉及范围和打击程度来看都是最突出的,甚至有日本专家认为部分“301条款”就是专门为日本定制的。在长期针对日本产品的调查中,基本形成了一种典型模式,这种模式也强化了美国不断打压日本的思维模式。

美国301条款”是由“一般301条款”、“超级301条款”、“特别301条款”及“电信301条款”等组成的。19751997年,美国共对日发起16次调查,其中1976年日本与欧盟钢铁协议对美国钢铁业影响的调查案因证据不足被取消,1995年针对日本照相胶卷和纸张的调查案提交给WTO争端解决机构,因此只选取14个案例展开分析。比亚德(Thomas O. Bayard)和艾莉兹(Kimberly Ann Elliott)将美国运用“301条款”迫使其他国家屈服压力、顺从美国意愿从而达成和解定义为四种状况。若对象国在所有领域完全按照美国要求达成协议,意味着美国的完全成功,等级为3;若对象国认同美国的要求,但在一些问题上还存在争议,则视为部分成功,等级为2;如果未来在该领域再次发生相同的问题,或者双方达成协议但较少体现美国意愿,被称为名义成功,等级为1;最后是没有成功,指与对象国未达成任何协议,等级为0。在14项“301条款”调查案例中,美国完全成功的有五项,部分成功的有五项,名义成功的有四项,平均成功率为2.07,同期美国针对中国台湾和韩国发起“301条款”调查的平均成功率分别为21.78,欧共体为1.3,中国为1。可见,日本是美国实施“301条款”调查中成功率最高的国家。

而且,在长期的产品摩擦过程中,日美之间基本形成了一个典型模式。具体来说,美国产业界向USTR提出申请,声称受到了日本出口增加或贸易壁垒的影响,USTR在听取商务部、国务院和经济学家等意见的基础上,决定是否对日本发起“301条款”调查。如果决定发起调查,USTR将通知日本政府,日本政府可以选择承认或否认存在拟调查的行为,如果承认则与美国达成相关协议,一般会选择否认,于是USTR的调查开始。调查期间,美国政府在议会和产业界的压力下继续与日本开展谈判,若双方达成协议则调查终止,若不能达成协议,USTR将公布调查结果和惩罚性关税制裁措施,日美两国政府再次开启谈判,美国将提高谈判筹码,双方最终达成协议。协议达成后,USTR继续监督日本的协议执行情况,一旦日本出现违背协议行为,美国或者根据协议实施制裁,或者实施惩罚性关税,日美双方再次谈判并达成协议。总之,在日美之间的产品贸易摩擦层面,长期以来是美国积极主动地不断对日本施压,日本则消极被动地做出程度不等的让步或妥协,直到20世纪90年代中期日本对美经济政策才出现一些改变。

(二)典型301条款”调查下的日美协定

美国在日本开展的301条款”调查不仅数量多,而且种类也多,涉及13项 “一般301条款”调查和3项“超级301条款”调查,还有未列入其中的1989年“电信301条款”调查。在频繁使用“301条款”对日强力施压的同时, 美国政府还巧妙利用美国国会和政府之间的关系开启“301条款”框架外的日美对话和谈判,实现了“大棒加胡萝卜”的双重战略。下面重点分析“301条款”调查下的日美半导体协议和“301条款”框架外的日美结构协议。

1.日美半导体协议

半导体产业是日本产业界典型的“后起之秀”,1964年日本半导体产业规模仅为10亿美元,到1979年超过100亿美元,1994年超过1000亿美元。日本半导体产业的迅猛发展,引起了美国半导体产业界的惊恐,特别是对低价倾销和盗用美国专利技术等问题表现出极大关注,要求美国政府采取有效措施抑制日本半导体产业的发展。1982年,日美两国政府在高科技工作小组框架下达成协议,日本政府承诺减少企业的价格倾销、保护美国企业的知识产权和专利技术,推动日本企业购买美国的半导体产品。

1984年美国经济再次步入下行通道,国内贸易保护主义抬头,国会强烈要求政府发布对日贸易报复措施。美国政府一开始对此还持消极态度,在参议院中共和党占多数的情况下,于19851月通过“301条款”框架之外对日开展市场导向型的多领域谈判方案(MOSS),包括电器、电气通信产品、医疗器械和医药品、林木产品等四个领域,半导体产品包含在电器类中。由于美国半导体企业普遍亏损状况在此之后仍没有改善,同年8月美国政府将半导体从MOSS协议分离出来,作为一个独立项目进行谈判。9月里根总统发布新贸易政策,将自由贸易等同于公平贸易,奉行所谓“对等主义”,要求外国提供与美国相同或对等的条件,否则美国政府会通过单边制裁或报复手段迫使外国政府达成符合美国诉求的协议。面对美国国内贸易保护主义升级,日本政府做出了一些承诺,并出台了一些政策,如19853月承诺扩大内需,7月发布市场开放行动计划,但还是没有解决半导体争端问题。经过九个月的谈判,19865月双方达成了半导体协议。

1986年签订的半导体协议为期五年,主要包括两个内容。(1)关于半导体产品的日本市场准入问题,要求日本政府成立支持或协助外国半导体生产者在日销售的专门机构,负责评价外国半导体产品质量、组织讲演、展示等活动,意在加强日本消费者与外国半导体生产者的沟通和了解,协助二者建立长期交易关系。(2)为防止日本半导体产品的价格倾销,引入价格监督机制(FMV),要求日本政府监督协议指定对美出口产品的成本和价格,而美国政府拥有随时开启反倾销调查的权利。

在谈判中,日美两国围绕外国产半导体产品在日本市场上的销售份额问题分歧严重。根据美国半导体协会(SIA)公布的信息,1984年美国产半导体产品占美国市场的83%、欧洲市场的55%、除日本以外的亚洲市场的47%,而在日本市场上仅占11%。所以双方在谈判时,美方主张在日本市场上的份额应为20%,而日本方面坚决不接受任何数量目标,最终该目标没有写入协议。但美国在随后公布的补充条款中提出,日本政府承诺美国半导体产品在日本的市场份额为20%

1987年,美国以外资系半导体产品进入日本市场不充分和日本产半导体产品在第三国倾销为由,指责日本没有遵守协议,继而对日本微型计算机等300亿美元的相关产品征收100%惩罚性关税。面对这一制裁,日本政府以该措施违反GATT的第二十三条第一项规定为由启动两国间协议,最终美国放弃了第三国倾销指责,但日本政府非常抵制的20%数量目标被写入19918月签署的新半导体协议(为期五年)。1996年日美又签订了一个为期三年的半导体协议,没有规定任何数量目标,而且将成本及价格收集、分析的工作交由世界半导体委员会(WSC)负责,全球政府论坛(GGF)负责所有国家的半导体事宜,日美之间的半导体摩擦接近尾声。

2.日美结构协议

美国要求日本变革国内经济制度的呼声由来已久,20世纪70年代后期开始就要求日本改革流通制度,80年代要求扩大内需。1986年美国曾与日本开展经济结构对话,但由于没有约束机制,并没有达成美国预期的效果。1989年美国对日同时开启针对人造卫星、林木产品以及超级计算机等的三个“超级301条款”调查,标志着美国对日经济报复和制裁的升级。实际上,在1989年的“外国贸易壁垒评估报告”中,除上述三个产品被指定进行“超级301条款”调查之外,还涉及了日本的许多结构性问题,如流通制度、企业系列化等问题,国会希望将这些问题均纳入调查。美国政府认为结构性问题不适宜运用以制裁为特点的“超级301条款”调查,鉴于问题的复杂程度也不可能在规定时间内完成调查和政策建议等程序。因此,美国政府提出在“超级301条款”框架外开启相对缓和的结构问题协商,日本政府为规避调查也乐意接受这种方式,但坚持结构协议不能单纯指向日本,应该是双向的,协议是讨论或磋商,而不是谈判。

为规避“超级301条款”调查而出台的日美结构协议(SII),在谈判过程和谈判成果上时刻受到“超级301条款”的压力。原定经过五次工作会议于19906月完成最终报告,但应美国政府要求,需要在4月出台一个中间报告,即日本政府要在美国发布第二次(1990年)重点观察国和领域之前做出一些承诺,美国总统老布什还就此事紧急约见海部俊树首相。结果日本政府在中间报告中承诺进行《大店法》改革。对此有观点称,这是日美两国政府为对付美国国会而合演的一出戏。

在日美结构协议中,两国首脑倡导下形成的由副部长级官员牵头的研究小组,共同研讨两国存在的导致贸易不平衡的制度因素,并提出改革的建议或意见。针对日本的议题有六个,即储蓄—投资模式、流通领域、土地政策、排他性商业惯例、企业系列制、国内外价格差等;针对美国的议题有七个,即储蓄—投资模式、企业的投资活动与生产力、企业行为、政府规制、研究与开发、鼓励出口、劳动力的教育和培训等。貌似平等的结构协议实际演变成要求日本改革的建议书。在最终报告中,对于日本议题均提出了具体建议,明确了改革的具体措施,而对于美国议题的建议则都是宏观的、笼统的。

在日美进行结构协议的磋商时,双方对部分日本议题的选择存在较大分歧,日本甚至公然“对美说不”。美国坚持认为日本过高储蓄和低投资是造成日本对美贸易盈余的原因,而日本认为储蓄—投资问题属于一国的内政,不应作为日美经济关系的议题。关于企业系列化和排他性商业惯例,其实是美国政府最希望解决的问题,而日本一直认为这是企业在长期交易中形成的隐性制度,不能通过改变政策而实现。然而,由于“超级301条款”像一把达摩克利斯之剑,时刻悬在日本政府及产业界的头顶,最终日本不得不接受上述议题,并做出增加公共基础设施投资和改革《大店法》的承诺,在其他问题上也有所让步。

从日美结构协议相关议题中美国的成功率来看,五项议题的平均成功率仅为1.8,远远低于美国对日本产品发起“301条款”调查的成功率(2.07)。这与日本转变被动应对政策、灵活运用外部压力满足国内改革诉求的做法有关。

(三)301条款”调查对日本经济的影响

美国301条款”调查对日本经济的影响是广泛而深刻的,既有负面的影响,也有正面的作用。从微观来说,美国“301条款”调查对于日本先进制造业的影响是致命的,从宏观来说,美国的经济制裁和打压是造成日本经济长期萧条的重要原因。而美国压力推动日本结构改革,也可以说是日美摩擦的正面效果。

1.严重打击日本的先进制造业

20世纪80年代是先进制造业发展的黄金时期,日本半导体、超级计算机和人造卫星等新兴产业在政府产业政策的扶持下获得了快速发展,全部成为美国打击的对象。下面以半导体协议为例,分析“301条款”调查对日本先进制造业的影响。

根据前述分析,20%的市场份额目标在日美半导体协议中备受关注,实际上在1986年半导体协议施行期间,美国对日半导体出口并没有达到这一目标,19821990年间美国半导体产品的日本市场份额一直徘徊在10%左右,1991年开始美国半导体产品在日的市场份额有所增加,到1995年才接近20%;日本产品的国内市场占有率1982年高达90%1988年开始下降,1995年降至75%左右。

根据世界半导体贸易统计组织(WSTS)的统计,1986年,美国、日本、欧洲和亚洲(除日本外)的市场份额分别为32.4%39.7%20.3%7.8%。至于日本,1992年之前在国际半导体市场的领先优势没有改变,1993年被美国超越,1998年被日本以外的亚洲市场赶超,2009年日本市场份额降至17.0%。从企业层面来看,1999年,日本富士通宣布退出DRAM市场;2012年,曾经作为三巨头的NEC、日立和三菱的DRAM业务合并为尔必达(Elpida),成为日本唯一的DRAM生产商,排名世界第三,最终还是因经营不善被美国美光科技收购。至此,日本的半导体产业结束了往日的辉煌。

2.日本利用美国压力有选择地推动国内结构改革

许多研究成果认为,日本在应对美国301条款”调查时是被动的、消极的,是在美国的施压和胁迫下进行国内经济结构改革的。实际上,日本并不是完全屈服于美国的压力而推进结构改革,

首先,几乎所有日本明显让步的问题都是日本国内急于改革的问题。如《大店法》的改革,就是一个代表性案例。日本政府早已意识到《大店法》严格的开业限制和繁琐的审批程序阻碍了流通业的发展,希望推进改革。1987年、1988年,日本经济审议会与行政改革审议会先后提出《大店法》改革意见,1989年通商产业省发布的《90年代流通展望》再次肯定了改革的必要性。但由于代表在位者利益的日本商工会议所强烈反对,甚至要求完全冻结大型店铺的审批,19791991年间反而进入了规制强化期。因此,美国在日美结构协议中提出《大店法》改革诉求,正好迎合了日本国内的改革愿望。

其次,所有日本没有让步或让步很小的议题,都是改革必要性不大或者属于政府权限以外的问题。如前所述,虽然排外的商业惯例和企业系列化是美国谈判代表最优先考虑的问题,也是美国产业界最希望日本做出改革的事项,但日本政府一开始就抵制这两个议题,只在《反垄断法》等制度环境上做出了一些回应。在这两个议题上,美国没有达到预期目的,这也为后来的一系列日美经济对话预留了空间。

可以看出,虽然日本在美国的压力下进行了一些结构改革,但并不意味着是完全被动地接受了美国的改革建议,可以说日本在一定程度上是基于自身需求,借助美国的压力,有选择地推动了国内结构改革。

(四)启示

日本应对美国301条款”调查的过程中,既有失败教训,也有成功经验。日本国内部门在面对外来压力时的各自为政与美国贸易谈判中的协同战略形成了鲜明对比,而日本在长期遭美国施压后的政策转向值得中国研究。

1.日本国内利益集团的各自为政和美国的协同战略改变了日美贸易谈判中的力量平衡

以日美结构协议为例,在此期间,面对美国的攻势,日本国内行政部门、产业界、财界以及一般大众基于自身利益各自做出判断和选择,没有形成共同对付外部压力的聚合力。如1993年开始的日美汽车和零部件谈判,美国的诉求有三:(1)要求日本通商产业省指导汽车厂商制定购入汽车计划,(2)增加经营外国汽车业务的零售店数量,(3)放松维修零部件市场规制,消除阻碍外国零部件进入日本市场的因素,其中第一和第二项明确提出了具体指标。19942月谈判破裂,引发USTR启动对日本汽车零部件的“301条款”调查。19955月调查结果发布后,美国对13款日本高级车征收100%的从价税。日本政府随即将“301条款”调查诉诸1995年成立的WTO争端解决机制。而就在日本通商产业省据理抗争之时,日本企业工业联合会发布“国际协调的汽车工业协会的行动计划”,内含汽车厂商自主购入美国汽车计划,基本满足了美国所提出的第一项诉求。汽车业的妥协使日本政府倍感尴尬,也使申诉无果而终。

与此相反,美国则有效利用了谈判过程中的协同策略,通过影响日本国内政治集团和国民的行为,提高了谈判效率。策略之一是将本来属于内政的问题拔高到日美经济关系层面,让更多的政府部门参与谈判,创造有利于美国诉求的舆论氛围,再提供一个庞大的政策池供日本选择最紧迫的政策。众多机构在参与谈判过程中引入了各自的利益诉求,影响了谈判中合力的形成。

美国的谈判策略之二是利用日本国内媒体加强对两国经济关系的宣传,形成有利于实现美国诉求的大众舆论氛围。根据日本国立图书馆收录的数据,19899月到199112月,日本的月刊或周刊共发布了199个有关SII的报道,19904月日本广播协会(NHK)还专门制作了一个长达六小时的专题片。这些报道面向一般民众宣传日本存在过多规制的弊端,放大美国的主张,强调美国的诉求可以提高日本民众的福利。上述做法主观上是为了提高美国的对日谈判效率,客观上也起到了推动日本国内结构改革的效果。

2.从消极被动转变为积极主动地解决日美贸易争端

日本自1955年加入GATT以来,一直遵循实用主义原则处理双边经贸关系,很少诉诸国际仲裁。如19611994年间,国际社会对日本共发起28项指控,日本只发起了12起。1995WTO成立后,日本对外经贸政策开始发生变化,19952002年间,日本向WTO发起了11起申述,七起是针对美国的,其中五起进入了二审程序,四项申述得到了认可。日本不仅寻求运用国际规则处理日美双边贸易问题,还于1993年首次就美国的“301条款”向GATT提起诉讼,指控该条款违反最惠国待遇原则和市场准入规定,最终得到了美国的一些承诺。WTO成立后日本也曾针对美国对日本产汽车的报复性关税提起诉讼,虽然最后由于汽车产业界妥协而告终,但作为WTO成立后受理的第一个案件显示了日本政府政策转变的决心。

另一个政策转向的标志是1992年发布的《不公平贸易报告》。这份报告由日本通商产业省的咨询机构发布,以GATTWTO等国际贸易规则为准绳,评价和分析日本主要贸易伙伴国在贸易政策和措施上存在的问题,然后通过双边或多边交涉要求对象国加以改善或纠正。这是针对1985年以来USTR发布“外国贸易壁垒评估报告”而采取的对等措施,也是日本对外经济政策由被动应对转为积极出击的重要表现。

美国学者派柯南(Saadia MPekkanen)将日本的对外经济政策总结为“进攻性法治主义”,这是与巴格瓦蒂(Jagdish Bhagwati)冠名的美国“进攻性双边主义”相对应的。其含义是,一方面利用多边贸易规则的例外条款保护本国企业利益,另一方面也是更重要的是,将多边贸易规制作为武器挑战自认为存在不公平贸易规则或政策的国家。日本对外经济政策的转向,对于遏制美国的单边主义制裁、维护世界贸易规则发挥了重要作用,对中国应对美国发起且日益升级的贸易战也可提供有益的借鉴。

 

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处。)


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