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贺平:新型跨区域主义的重要一环:日本—欧盟EPA/FTA初探
作者:贺 平     时间:2015/5/2 22:27:06

  复旦大学国际问题研究院、金砖国家研究中心副教授贺平在《日本学刊》2014年第2期发表《新型跨区域主义的重要一环:日本—欧盟EPA/FTA初探》。

  贺平在文章中指出:所谓“新型跨区域主义”,是指区域合作日益超越传统的地理约束,表现出明显的“跨区域”或“区域间”特征。根据世界贸易组织2011年发布的《世界贸易报告》,在已经生效的所有特惠贸易安排(PTA)中,近一半不是严格意义上的“区域”协定,而且几乎所有已经签字但尚未生效和尚处于谈判阶段的PTA都具有“跨区域”特征。日本—欧盟“经济伙伴关系协定/自由贸易协定”(EPA/FTA)就是新型跨区域主义的重要案例。

一  新型跨区域主义背景下的日本—欧盟EPA/FTA

  传统的跨区域主义具有较为强烈的南北贸易的色彩,主要体现在发达国家和发展中国家之间。这种特惠贸易协定形成了以前者为轴、后者为辐的轴辐结构以及以欧美日为核心的等级结构。与此相比,新型跨区域主义则至少表现出两大不同:首先,新型跨区域主义并不局限于关税壁垒,而是将更多的注意力放至国内规制,强调“力争上游”而非“逐底竞争”,因而表现出更深的一体化。这些协议和谈判涉及环境保护、劳工标准、竞争政策、投资等一系列“超越世界贸易组织”的国内规制议题,也充分反映出其作为规制制定的“轴心”(hub)力图将自身的规制取向推广至其他贸易伙伴。其次,新型跨区域主义主要在所谓“志同道合”的发达经济体之间展开,并以近乎“一视同仁”的高标准吸收少数发展中国家参加。随着欧盟—日本EPA/FTA、TPP、TTIP等谈判的相继启动,欧美日在新型跨区域合作中的“三边主义”正在日益机制化,体现出鲜明的大国政治特色。上述差异在日本—欧盟EPA/ FTA中有三个具体表现。

  (一)新型跨区域主义的“多米诺骨牌效应”

  日本—欧盟EPA/FTA的进程表现出明显的“多米诺骨牌效应”或曰“齿轮效应”。当各发达经济体纷纷加入新型跨区域合作的进程时,日欧之间的EPA/FTA谈判也不得不相应加速,从而超越某些阶段性的“消极”状况和单个国家内部个别特殊利益集团的牵制,努力与双方整体以及其他大国的跨区域合作保持同步。

  第一,在共同研究和咨商等事前准备阶段,欧盟方面由于汽车产业等国内政治牵制,一度并不热衷,而日本最终正式加入TPP谈判成为促使欧盟表现出强烈政治积极性的重要原因,特别是考虑到与美国争夺日本市场,使欧盟倍感压力。欧盟内部甚至将日本视为其进一步开拓亚洲市场的跳板和据点,力争部分化解由于TPP等协议带来的负面冲击。

  第二,欧盟—韩国FTA是另一个重要而直接的诱因,特别是对日本而言。这一FTA于2010年10月正式签署,2011年生效。欧盟—韩国FTA不但涉及传统的关税壁垒,而且涵盖大量非关税措施,特别是技术规制、标准和执行评估等,在服务贸易中则包含正面清单。一方面,欧盟—韩国FTA生效后使欧盟15年以来第一次实现对韩贸易顺差,鉴于较之韩国日本的市场规模更大,与日本签署EPA/FTA使欧盟企业充满了期待;另一方面,欧盟—韩国FTA被日本政府和企业普遍视为“威胁”,为了缩小由此造成的竞争劣势,日本企业纷纷敦促本国政府加速与欧盟的EPA/FTA谈判。

  第三,欧盟与加拿大、新加坡等OECD成员国也已相继完成FTA谈判或签署FTA,为欧盟与日本等发展水平相近的经济体开展全面的EPA/FTA谈判开创了先例,积累了经验。而TTIP、TPP谈判又为日欧双方权衡利弊得失、调整谈判的范围和进程、确立谈判让步的界限提供了某种参考和借鉴。

  (二)新型跨区域主义视域下的日本—欧盟EPA/FTA

  日本—欧盟EPA/FTA是双方各自跨区域大战略中的一块重要拼图。首先,欧盟在其文件中多次强调,到2015年全世界90%以上的增长将来自于欧盟以外的地区,因此把握住其他地区特别是亚洲的商机对于欧盟未来而言至关重要。金融危机和主权债务危机之后,欧盟国家进一步意识到,发展贸易是创造就业、促进经济增长而又不必加剧财政负担的少数捷径之一。根据欧盟的测算,如果全部完成目前与加拿大、美国、日本、东盟、地中海南岸国家(摩洛哥、突尼斯、埃及、约旦)、印度、南方共同市场、海湾合作组织、非加太国家正在进行的FTA谈判,有望使欧盟GDP提升2.2%(约为2750亿欧元),并增加220万个工作机会(相当于欧盟劳动力的近1%)。

  其次,这种加速与域外国家或国家集团开展“更深一体化”的愿望在日本也表现得尤为迫切。日本学者通常将其称为“广域自由贸易圈”。目前与已经签署EPA/FTA对象国的贸易额仅占日本对外贸易总额的19%,而韩国的这一数值高达35%。如果TPP和日本—欧盟EPA/FTA能够顺利缔结,那么五年后日本的这一比例将大幅上升至64%,与韩国的69%不相上下。根据2013年6月安倍晋三内阁公布的《日本复兴战略》,日本力争在2018年将这一比例提升到70%。这一复兴战略主要包括促使国内企业再生和强化产业基础的“日本产业复兴计划”、应对社会问题和构筑新兴市场的“创造战略市场计划”、扩大企业海外收益和国际市场的“国际拓展战略”等三大行动计划。构筑战略经贸关系、推进EPA/FTA、参与制定全球贸易和投资规则是“国际拓展战略”的重要组成部分,分为四个方面:(1)根据国家利益和产业需要,积极推进日本—欧盟EPA/FTA、TPP等谈判,强化相应的政府体制和谈判机能;(2)设置“规制改革会议”,推进规制改革;(3)缔结或修改投资协定和关税协定;(4)引入或增加外国人护士和护工。不难发现,其中除了第四条之外,都与以日本—欧盟EPA/FTA为代表的新型跨区域合作息息相关。

  再者,究其根本而言,新型跨区域主义的出现,是全球价值链和生产网络进一步拓展和深化的产物。对于电子产品、汽车、机械等日本和欧盟的支柱产业而言,从原材料和设计到最终产品的完整生产链,不但随着经济全球化的发展已经突破了国家的界限,而且日益超越次区域和区域的地理束缚。为了加强全球价值链的“韧性”,减少生产、物流、营销等成本,防范可能的风险,要求相关国家除了关税之外,还必须在投资承认、知识产权保护、劳工权益、环境保护以及其他一系列规制领域开展深度融合,提供系统而非单一的政策工具。这恰恰就是日本—欧盟EPA/FTA等新型跨区域主义实践的主要目标。也正因如此,这一EPA/FTA被诸多日本大型企业视为全面改善商业环境、创造新的商机、整合生产—销售—物流价值链的有益之举。

  (三)日本—欧盟EPA/FTA关系到新一代国际经贸活动的规则制定

  日本—欧盟EPA/FTA是双方各自参与新一代国际经贸规则制定的重要布局。以金砖国家为代表的新兴经济体的快速崛起及其群体性合作,使传统的国际经贸规则的等级结构出现了松动。日本—欧盟EPA/FTA、TPP、TTIP正是美欧日力图重新建立乃至进一步巩固这一结构的尝试,事实上也是世界贸易组织内原有“四方集团”在国际经贸新格局下的一种再生。当时的四方集团成员美国、欧盟、加拿大和日本恰恰正是这些新型跨区域协议谈判的成员。通过制度领域的双边合作,创造某种世界通行的“模式”,在日本—欧盟EPA/FTA酝酿之初就成为双方政界和产业界的一个基本共识。

  日本在EPA/FTA谈判中长期被视为一个后来者,但随着TPP和日本—欧盟EPA/FTA谈判的推进,尽管与欧美相比仍表现得较为被动和弱势,却无疑重新站到了国际经贸规则制定的中心位置。另一方面,在与东盟、南方共同市场、非加太国家的传统跨区域合作中,欧盟就已经表现出明显的“主体性”(actorness),在增加存在感、汇聚利益、制定和实施政策等方面展现出较高的集团能力。时至今日,这一特征有增无减。除了与日本的EPA/FTA谈判之外,欧盟与美国已经于2013年6月八国峰会期间正式宣布启动TTIP谈判。TTIP被普遍认为将制定新的全球标准,确立新一轮自由贸易的基本规范。

  值得注意的是,这一新型跨区域主义的政策初衷,并不仅仅局限于谈判对象或所在区域,而是从肇始之初就具有明确的全球指向和“外溢冲动”。通过“促贸援助”(aid for trade)等途径,发达经济体的率先实践对其他国家特别是发展中国家将产生重要的示范效应和拉动作用。美欧日等少数国家先行确立的议事日程、核心原则、谈判模式、具体规则,也将成为其他国家后续实践不得不参照的模板。日本—欧盟EPA/FTA谈判与TTIP、TPP等谈判并行的姿态,充分反映了三者力图把握规则制定先导权,进而向他国输出规则的强烈意向。

二  日本—欧盟EPA/FTA的前景展望

  欧盟和日本加在一起,超过全球GDP的三分之一。欧盟作为一个整体,是全球最大的贸易伙伴,约占全球货物和服务进出口贸易的17%,也是全球第一大出口来源地、第二大投资来源地和第三大投资流入地。作为一个新型的超级FTA(mega-FTA),日本—欧盟EPA/FTA有望为双方带来巨大的经济收益。2013年,欧盟委员会预测,欧盟的GDP将增长0.6%~0.8%,对日出口将增长32.7%,创造约42万个就业机会日本对欧盟的出口将增长23.5%;日本政府预测,TPP有望使日本的GDP提升32万亿日元,日本—欧盟EPA/FTA的经济效果将达到TPP的近一半。

  日本—欧盟EPA/FTA谈判被认为将持续数年,或有望与TTIP同时结束,其潜在的战略收益事实上超越了上述预测所得出的经济利益本身,更多地体现为新一代国际经贸规则的制定权、解释权和执行权。尽管如此,这一空前体量的EPA/FTA在其实质性谈判阶段仍可能面临巨大的危机和挑战。尤为明显的是,双方对此协定的范围乃至名称仍存在争议。欧盟将两者分别称为框架协定和自由贸易协定,而日本则反对将前者界定为“框架”,并将后者称为经济伙伴关系协定。主要原因在于,日本担心如使用“框架”这一表述,则两者存在法律联系,且后者从属于前者,从而使欧盟有可能以日本严重违反框架协定所涉及的人权、防扩散等其他承诺为由,中止双边EPA/FTA。

  与此同时,欧盟不同成员国和产业之间的利益权衡,始终是日本无法回避的问题。在欧盟内部,英国等国对于与日本签署EPA/FTA表现得颇为积极;波兰、匈牙利、斯洛伐克、捷克等中东欧国家作为欧盟汽车、机床企业的生产基地,也对日本—欧盟EPA/FTA充满期待。但是,法国和意大利等欧盟大国出于保护本国汽车产业的考虑已成为主要的阻碍力量,德国也曾一度表示出对本国汽车产业的担忧。

  对于日本政府而言,与TPP等谈判相比,对欧EPA/FTA的利好消息或许在于,国内鲜有反对之声,也未出现阵营分明、立场对立的政策争论。究其原因,主要在于这一拟议中的协定对日本农业并未形成全面冲击,因而农林水产集团抵触情绪较低。作为传统的农业保护大国,日本与法国、荷兰等欧洲主要经济体在农产品市场保护上具有较多共同语言,日本—欧盟EPA/FTA也并未如TPP一样要求全面开放日本的农产品市场,而允许保留若干敏感的例外产品。此外,无论是媒体、公众还是精英,对欧盟基本持正面或中立的认知,很少有负面的印象,欧盟被普遍视为一个“好伙伴”,双边关系发展相对平稳。没有“反欧”或“厌欧”舆论的影响,有利于日本—欧盟EPA/ FTA回归低级政治的属性,在更为平和、互利的氛围中稳步推进。此外,随着中日与韩日关系的进一步恶化,日本在FTA战略上采取某种“远交近攻”的态势既不缺乏主观意愿,也具备了一定的客观条件。鉴于经济增长对于现自民党政府的基础支撑作用,日本—欧盟EPA/FTA或许有望成为安倍政府“俯瞰地球仪外交”在经贸领域的一个着力点。

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