河北大学特聘教授裴桂芬，河北大学世界经济专业博士研究生刘继荣、王曼在《日本学刊》2016年第3期发表《战后日本土地税制改革及其效应》（全文约1.5万字）。

裴桂芬等认为，战后日本一直将土地税制视作抑制或提升土地价格的“利器”，尤其在2000年之前，根据经济环境和土地价格的变化不断调整政策方向。税收政策存在时滞性，往往是试图抑制地价的土地税制出台之时，宏观经济环境已经改变，地价开始下降，而在转向缓和税制之时，地价已经进入了上升通道。从直观效果看，日本土地税制改革不仅没有实现土地价格的稳定，反而加剧了其波动性；从理论分析看，固定资产税具有降低土地价格的效果，而土地转让所得税具有推高土地价格的效应；从实证分析看，强化交易环节税的“冻结效果”，抑制了土地供给，从而推高地价，不断走低的固定资产实际税率则降低了土地持有成本，也没有起到抑制地价上涨的作用。

裴桂芬等在文章中指出，近年来，不断高涨的房价一直是中国政府最为关注的问题之一，2005年以来的“国八条”“国六条”“国四条”“国十一条”均是围绕抑制房价问题提出的。在调控住房供给和需求的同时，中国政府还通过征税抑制房价的过快增长，比如2006年国家税务总局发布《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，2013年的“国五条”规定依法严格按房屋转让收入的20%计征转让所得税。2011年，作为房地产调控的一环，重庆市和上海市开始试点房产税。问题是，强化房屋转让所得税是否可以降低房价？征收房产税是否能通过增加房屋持有成本减少对房屋的需求，进而达到抑制房价的目的？中国的近邻日本在战后很长时期内被不断高涨的房价和地价所困扰，也曾将土地税制作为抑制或刺激地价和房价的“利器”，结果出现了地价房价不断上涨的局面。系统研究和分析日本土地税制改革及地价效应，对中国的财产税改革具有一定的借鉴意义。

（一）战后日本土地税制的改革历程

战后日本对土地税制进行了多次改革，每次改革的背景和主要内容各异，改革效果较之预期也有一定偏差。但总体来讲，21世纪之前，日本土地税制改革围绕地价的升降而展开，即经济萧条、地价下降时期弱化土地税，经济过热、地价上升时期强化土地税，有时候还是强弱交替，进入21世纪，日本土地税制改革的基本理念开始转变。

1.第一阶段：泡沫经济之前强弱交替的土地税制改革

经历了战后经济恢复期，20世纪60年代后期日本经济开始进入高速发展时期，70年代受到两次石油危机的影响，经济增长速度降低，发展缓慢。因此，在该阶段，日本的土地税制主要呈现出逐步规范、不断加强与相对缓和交替的趋势和特点。

1969年的改革是日本战后第一次土地税制改革。20世纪60年代，日本人口开始向三大城市圈集中，导致土地供给紧张，快速发展的工业也对土地形成了巨大需求，两方面的压力造成土地供给不足，土地价格持续、快速上涨。根据日本不动产研究所公布的地价指数计算，1961—1965年，日本地价的年上涨率分别为42.5%、27.1%、17.2%、14%和13.4%。1967年，日本政府专门在其税制调查会中设置“土地税制部会”，开始对土地税制进行全面、深入的探讨，并于1968年7月发布了《关于土地税制应有态势的报告》。以此为基础，形成了1969年的土地税制改革，呈现出逐步规范的特征。第一，改变过去综合所得征税方式，对土地转让收益实施分类征税，以降低税收成本。第二，对个人土地转让收入根据持有土地时间的长短进行差别税率征税。划分长短期的时间节点是五年，超过五年的转让收益税率较低，旨在鼓励长期持有土地，预防投机行为。

受布雷顿森林体系崩溃的影响，20世纪70年代初日元开始升值，对日本出口造成重大影响，再加上第一次石油危机的影响，日本经济陷入低迷。为了刺激经济，日本政府提出了“列岛改造”的国土开发计划，目的在于解决大城市和农村地区人口分布不均衡问题，但由于土地政策准备不充分，导致全国范围内地价暴涨，法人土地投机交易尤为严重。1971—1973年，全国地价指数年增长率依次为15.7%、13.2%和25.1%。日本政府于1973年发布了《关于今后土地税制应有态势的报告》，开始实施新一轮土地税制改革。这次改革体现出逐渐强化的特征，主要涉及两个方面。一是设置了对法人短期持有的土地转让收益加重征税的制度，规定1969年以后购入的土地进行转让时，除征收例行的土地转让所得税外，追加征收20%的法人税。二是创设了特别土地保有税制度，对1969年1月后取得、超过一定面积的土地及1973年7月后取得的土地，分别以取得金额和新购置土地价格为基础，征收特别土地保有税。

20世纪70年代中期后，日本的地价上涨问题开始缓和，因此日本政府在土地税制改革中采取了一些缓和措施。1978年，日本政府放松对土地交易的规则和限制，降低法人转让土地所得税负和特别土地保有税，同时增加税收减免政策。1979年，为鼓励建造优良住宅，日本政府减轻了法人长期持有土地转让所得税负，低税率（15%）的征税范围从原来的2000万日元扩大到4000万日元。1981年，对个人长期持有土地转让收入实施20%的低税率，征税范围由2000万日元上升为4000万日元。而且，原来对超过2000万日元以上部分是采取75%累进税率的综合征税，此次改革调整为把收入划分为不同等级实施差别征收，4000万日元到8000万日元部分按50%的税率综合征税，8000万日元以上部分按75%的税率综合征税。为了保障土地长期供给，1982年日本又进行了税收制度改革。主要内容为:将土地长期持有的年限由五年延长到十年，超过十年的、转让收入在4000万日元以下的征收20%的转让所得税；恢复居住用资产置换制度，规定出售持有期超过十年的居住用宅地，高价购入新建住宅时可以延期缴纳资本收益税；取消农业用地的税收优惠，对城市郊区农地与住宅用地采取相同的税收政策。

2.第二阶段：泡沫经济时期强化的土地税制改革

20世纪80年代前期较宽松的土地税政策，加大了日本国民对土地的需求，促进了土地市场的繁荣，80年代中期形成的泡沫经济更带来了地价的狂热飙升，促使日本政府强化土地税制，《土地基本法》的出台更促成了超强的土地税制。

1985年9月达成的“广场协议”使得日元迅速升值，大量资金为了规避汇率的风险而进入国内资产市场。同时，缓和的金融政策致使资金流动性泛滥，掀起了狂热的资产投机浪潮，尤其在土地交易市场上，以转卖为目的的土地交易量增加，地价开始不断飙升。企业或个人以不断升值的土地作为担保向银行申请贷款，大量贷款流向处于上升通道的房地产领域，带来地价的螺旋式上升。

面对土地价格的飙升，日本政府于1987年实施强化的土地税制，主要内容包括：第一，调整土地长短期持有的划分年限，由原来的十年恢复为五年，加重对短期及超短期持有土地转让收益征税，例如对法人出售持有期在两年内的土地，追加征收30%的土地转让所得税，对出售持有期为2—5年的土地，追加征收20%的土地转让所得税;对个人超短期持有土地转让收益征收土地转让收入额50%（加15%的居民税）的所得税。第二，设置监视土地交易区域制度，对土地利用不合理的地区实施必要的管制或监视。一方面是限制区域制度，把投机过度、地价上涨过快的地区设定为土地限制区，在该区域内所发生的土地交易实行事前许可制度；另一方面是监视区域制度，在管制区域外地价飞涨或有可能飞涨的区域，超过一定面积的土地交易必须进行事前申报。1988年，日本政府考虑到居住用资产置换制度可能加速城市周边地价上涨，原则上废除了该制度。

1989年日本出台《土地基本法》，开始实施超强化的土地税制。《土地基本法》的基本理念是，土地应该被置于公共福利最优先的地位，不应成为投机性交易的对象，土地所有者应承担与其土地价格上升所带来的收益相应的税收负担等。基于《土地基本法》，日本于1991年1月出台了《综合土地政策推进纲要》，提出要打破土地神话，实现土地价格的回归，确保土地的合理利用。另外，日本税制调查会还发表了题为《土地税制改革的基本方案》的咨询报告，指出“土地税制改革是解决土地问题极为重要的手段之一”。因此，这一时期日本土地税制改革的核心仍然是通过增加土地税负来抑制土地价格。（1）开征地价税，纳税人为每年1月1日拥有土地所有权和土地租赁权的法人和个人，按照土地评估价值的0.3%征收，居民自住的一套住宅可以免税，但面积超过1000平方米的仍然需要交税。（2）强化特别土地保有税，将持有期十年以上的土地纳入征税对象，且降低了城市区域的起征点。（3）强化对城市内的农地征税，减少农地的免征优惠。（4）从整体上强化土地转让所得税，提高了短期持有土地转让收益的税率，继续执行法人短期持有土地的高税率制度，对长期持有土地转让收益在通常的法人税之外加征10%的特别税。（5）提高土地价格评估标准，强化固定资产税及遗产税，固定资产税的征税标准（评估价格）提高到公示价格的70%，遗产税的征税标准提高为公示价格的80%。

3.第三阶段：20世纪90年代长期萧条时期弱化的土地税制改革

伴随着日本房地产市场泡沫的破裂，20世纪90年代日本经济进入长期萧条时期，土地价格也步入下降通道。1992年，日本全国地价指数比上年下跌1.8%，开启了地价负增长的时代。这一时期，日本仍基于原来的改革思路对土地税制进行调整，表现为税制整体弱化。1994年的税制改革减轻了住宅用地税负，采取了一系列降低和调整征税标准的特别扣除措施。1997年底废止了法人超短期持有土地转让收益的追加税。1998年，为了减轻土地取得、持有和转让环节的税负，日本又进行了一次税改，内容包括:停征地价税，提高长期持有土地转让收益的起征点，个人短期持有土地转让收益不再适用40%或者税额110%的追加税。

4.第四阶段：21世纪以来的土地税制改革

进入21世纪，日本地价指数仍持续走低，跌幅不断增大。2000—2004年，全国地价指数年下跌率分别为5.8%、6.3%、6.7%、7.1%和8.4%，2005年后地价下滑才开始趋缓。这一时期，日本政府调整了土地税制改革的思路。实际上，日本在1997年就颁布了《新综合土地政策推进纲要》，试图将土地税制的调控重点由平抑地价转向土地资源的优化配置。1998年日本出台了第五次国土综合开发计划，以2010—2015年为规划期，旨在通过多轴型国土规划，达到分散东京功能和国土均衡发展的目的。2009年出台的《土地政策的中长期展望》，提及完善房地产市场的税制、法制及地价公开发布制度，完善土地取得、持有和转让等相关法律法规，强化了土地市场与国家宏观调控的关联性，确保土地市场的平稳运行。

总体而言，这一阶段，日本重构了土地政策框架，“实现合理的土地使用”和“形成透明、高效的土地市场”成为土地政策的基本理念。对于土地的认识也发生了转变，土地不是持有的“不动”资产而是可灵活运用资产，不动产市场是以提高土地的利用价值为核心的市场，而不是一个逐利的市场。在土地价格下滑趋缓的背景下，日本政府停征了一些税种，出台了很多优惠措施。比如，2003年，日本政府大幅度减轻了土地交易环节的征税，停征了特别土地保有税；2009年的土地税制改革，将住房有关的税收抵免延长五年；2012年的土地税制改革提出，事业资产更新优惠税制延长两年。

（二）日本土地税制改革与土地价格相关性的直观考察

在日本，表示城市土地价格变动的指标称为“市街地价格指数”。1956—2007年，从物价指数的年增长率来看，消费者物价指数除第一次石油危机后出现一次峰值外，一直保持稳定的态势，而市街地价格指数却出现了剧烈波动，曾出现过三次高涨。

第一次地价高涨出现在1960年前后。伴随着制造业的飞速发展，工业企业以及人口开始向大城市集中，企事业用地和住宅用地需求旺盛，推动了土地价格的上涨。第二次地价高涨出现在1972—1973年。为配合“列岛改造计划”，日本政府不断加大财政支持、放松银根，导致市场中的流动性过剩，出现大量对土地的投机需求。全国各地包括六大城市的不同用途土地价格普遍上涨，商业用地与工业用地和住宅用地的价格增长开始出现差距。第三次地价高涨出现在20世纪80年代后半期。低息政策使日本货币供应量和银行放贷量高速增长，货币供应量的增长率远超出其国内生产总值（GDP）的增长率，这导致大量过剩资金流入房地产市场，满足了资产增值的投机需求，推动了地价的大幅攀升。无论是全国范围还是六大城市，地价上涨首先表现为商业用地价格的上升，1987—1991年，全国商业用地价格指数年均涨幅为12.7%，六大城市商业用地价格指数年均涨幅高达24.4%。在商业用地价格暴涨的带动下，日本地价全面上升。

将日本重要的土地税制改革与战后土地价格变动轨迹放在一个图中，可以直观发现二者之间的关联性。

20世纪70年代中期之前，如前所述，以逐步规范为特征的1969年土地税制改革是以鼓励长期持有土地和抑制投机为目的。从实质上看，此次改革仅在一定程度上减轻了个人土地转让所得税负，在具体措施中并没有对法人转让土地收益征税做出严格规定，其直接后果之一就是法人争相购买个人转让出去的土地。因此，对法人的土地转让收益征税的政策漏洞进一步助长了土地价格的上升，此后三年日本全国地价和六大城市地价平均涨幅都维持在16%左右。逐渐强化的1973年土地税制改革，其目的是抑制法人的土地抢购和投机性土地交易，促进土地的有效利用。这一政策出台之时，虽然日本“列岛改造计划”所引起的第二次地价高涨已经结束，但改革后，日本国内地价仍普遍上扬。1974年，日本全国地价上涨23%，略低于1973年的25.1%，增长速度趋缓，但地价仍呈上涨趋势。

20世纪70年代后期开始地价增速缓慢，促使日本政府通过降低税负或提升免税基准来执行缓和土地税收政策，目的在于促进土地长期供给以及市场供求平衡。这种缓和态势持续到80年代中期，不仅将持有土地长短期的划分年限延长到十年，还恢复了“居住用资产置换制度”，此项改革意在鼓励居住在城市中心地带的居民向城市外围转移，实现城市中心地带的开发。这些政策刺激了个人的购房热潮，更带动了城市周边地区地价的较快上涨。

进入20世纪80年代中后期，伴随着宽松的货币环境，1986年起日本地价上涨再度提速，日本政府着手实施强化土地税制。但是，强化的土地税制并没有达到抑制地价的目的，反而助长了地价上升，尤其是六大城市平均地价暴涨， 1989年、1990年涨幅分别高达24%和30%。从税收角度看，日本土地价格居高不下的原因主要有：土地交易区监视制度没有产生预期效果；对短期持有土地交易实施高转让税率，其结果导致了惜售土地的冻结效果，减少了土地供给；虽然固定资产税的名义税率没有发生变化，但伴随着地价一路上升，土地的实际税率却持续走低，降低了土地持有成本，助长了土地需求。

1991年，作为土地税制改革的重大内容，日本政府出台了地价税，同时强化了特别土地保有税，主要目的是提高土地持有成本，控制地价过快上涨。但实际上从1991年秋季起，日本的经济泡沫已经破灭，地价税的出台造成税负加重，加速了地价下降进程。从特别土地保有税看，征税对象主要集中在地价泡沫严重的中心城市，对中心城市地价下跌影响更大，六大城市地价的下跌幅度远远大于全国平均地价的跌落幅度。

泡沫经济崩溃后的萧条期，日本土地税制改革的核心是减税。1998年的税制改革对1991年的改革进行了修正，停征地价税，但地价仍然持续下滑。2003年，日本停征了特别土地保有税，此后又采取了一系列优惠措施，但仍没有逆转全国土地价格的下降趋势。

（三）日本土地税制改革与地价关系的理论分析

关于税制改革的价格效应，一直是经济学家关注的问题。从理论上来讲，地价变动的主要原因在于土地供求关系的变化，而土地税制的改革可以影响土地的供求状况，进而影响地价的变动。现有文献对于日本土地税制的研究主要集中在土地税制改革本身及其对地价和房价的效应方面，其中一部分研究只是简单介绍了改革历程，另一部分的研究对象虽然是土地税制改革对于地价和房价的效应，但也仅是针对某一时期或某一税种的改革进行分析。

为使日本土地税制改革的价格效应分析更具系统性，本文借用山崎福寿的地价决定模型，分析固定资产税和土地转让所得税对地价的影响，发现：固定资产税不仅能降低地价，还将降低地价波动的幅度，有利于地价的稳定；与固定资产税对地价的影响相比，土地转让所得税的地价调节效应较为明显。

（四）日本土地税制改革与地价关系的实证分析

为了进一步分析日本土地税制的价格效应，运用计量经济模型分析地价与固定资产税、土地转让所得税的关系。实证分析结果看，日本地价与土地税收之间存在长期均衡关系，但是强化的交易环节税负和不断走低的固定资产实际税率，推动了地价的上升，同时交易环节税收政策的频繁调整也不利于地价的稳定。

基于日本土地税制改革的经验与教训，中国在建立和完善房产税制度的过程中，应该改变根据地价房价态势改革房产税的惯性思路，不要期望通过强化土地转让所得税和征收房产税达到调控房价的目的，税制改革的重心应从调控土地、房产价格转向提高土地、房产流动性和使用效率方面，回归房产税的中性原则。