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陆长荣、孙健美:日本区域金融政策的“二元结构”
作者:陆长荣 孙健美     时间:2016/12/20 10:06:44

    上海财经大学上海国际金融中心研究院助理研究员陆长荣、上海外国语大学日本文化经济学院讲师孙健美在《日本学刊》2016年第6期发表《日本区域金融政策的“二元结构”与日元“再国际化”困境考察》(全文约1.7万字)。

    文章认为,政策决策、形成与实施等一系列过程的“独立性”与政策目标实现的“依附性”,凸显了日本官方区域金融政策结构存在独特的“二元性”特征。这种特殊的“二元结构”在推动日元“再国际化”战略的同时,也成为导致其再度陷入困境的关键性内因。

    对日本区域金融合作政策动向进行深入分析发现:一方面,小泉组阁后,日本政府在区域合作问题上的整体转向几乎没有改变长期以来由财务省主导的金融合作“政策过程”的延续性,财务省在其中的“主导性”与“独立性”依旧显著;另一方面,新型的区域政策观形成后,日本重启“日元国际化”(也称日元“再国际化”)进程再次陷入困境,财务省(以国际局为中心)设定的“日元区域化”政策目标受到阻碍。本文拟基于“政策过程”理论视角,围绕日本的政策过程中诸参与者的定位及其互动关系,重点考察财务省主导下的日本区域金融合作政策“二元结构”的形成机理,进而探究这一结构如何制约日元“再国际化”。

    (一)日本的区域金融合作政策观与政策进程

    亚洲金融危机后,围绕金融合作,东亚各国掀起了新一轮“区域主义”浪潮。作为其中的关键参与者,日本政府延续此前的危机救助政策,积极参与、主导区域合作机制的组建。在日本政府内部,财务省(以国际局为中心)的对外政策过程成为引领、左右日本政府区域金融合作政策的风向标。在其积极主导下,日本政府确立了“10 3”机制为中心的政策路径,旨在助推、实现依托区域合作平台重启“日元国际化”进程的政策目标。小泉组阁后,日本的区域政策观以及区域合作政策走向发生了深刻转变,试图将包括金融合作在内的整个区域合作政策重心从“10 3”转移至EAS。

    1.日本区域金融合作政策观的形成与确立

    亚洲金融危机期间,为应对危机的迅速蔓延,在1997年8月东京紧急会议上,日本政府就围绕区域金融市场稳定的议题,提出参照国际货币基金组织(IMF)的组织结构创建“亚洲货币基金”(AMF)的构想。这是二战结束后日本官方首次主动提出不包括美国在内的区域合作构想。

    作为AMF的主要倡导者和主导部门,大藏省改变了长期以来的被动姿态,积极探寻国际货币体系改革的可行性,并受到日本各界的广泛关注。此前,面对双重危机,泰国、印度尼西亚以及韩国等向日本政府提出了增加救助资金的申请。基于防止危机扩散以及融资紧迫性的考虑,该提议很快得到了日本当局的积极响应。然而,由于美国、IMF以及中国等的质疑和反对根,AMF遭遇重重阻碍,并于同年11月被迫搁置。尽管如此,大藏省并未彻底放弃构建以日本为主导的区域金融合作机制的构想。1998年10月,日本以大藏大臣宫泽喜一的名义提出“新宫泽构想”。这个提议受到亚洲各国的普遍欢迎,美国和IMF也表示支持。之后,日本按照“新宫泽构想”向亚洲危机国家提供了总额约为240亿美元的短期、中长期贷款和贷款担保。以此为契机,日本的区域政策尤其是区域金融合作政策观呈现出新的发展趋势。

    经历了亚洲金融危机后,东亚各国充分认识到“APEC合作模式”以及“IMF救助模式”等传统的国际机制在危机救助过程中存在局限性。随着区域内各国经济重现复苏迹象,避免危机再度发生上升为共同的政策目标。在1999年“10 3”非正式首脑峰会上,各国在构筑“东亚区域自主的流动性救助机制”问题上达成了共识。鉴于此前的救助经验,日本在质疑“双边主义”有效性的同时,积极参与区域合作机制。尤其是在金融合作领域,通过主导“10 3”财长会议机制(“AFMM 3”),大藏省及随后的财务省在区域金融合作进程中被赋予了关键角色。日本区域金融政策观具体体现在以下两个方面:第一,《神户研究计划报告》中的提案;第二,围绕建设“东亚债券市场”的一系列政策性表述。

    从提出AMF构想到2003年区域债券市场培育机制形成,日本官方的区域金融政策观从传统的“双边合作”转向了“多边机制”。财务省主导下的日本区域金融政策观得以正式确立。这一转变过程,不仅仅是财务省,同时也成为亚洲金融危机后日本官方整体区域政策观转变的缩影。

    2.小泉组阁后日本区域政策观全面转向

2001年4月小泉首相上台以后,日本官方的区域政策观逐步发生重大转变,显现出从“10 3”转向EAS的迹象。面对中国在区域经济中的影响力不断加大以及“中国—东盟”双边关系全面提升,小泉在强调东亚经济合作中的美国因素的同时,试图在“10 3”机制外另设新型区域合作机制。在小泉的主导之下,日本政府开始将区域合作的视线重新转回“泛亚太区域”。

《东京宣言》与《要点文件》的公布标志着,围绕EAS的创建,日本政府基本完成了区域合作政策观的转向。然而,上述两份政策性文件并没有对EAS的具体功能及EAS与“10 3”的关系等核心疑问给予很好的解答。2005年12月14日,紧接着第九届“10 3”峰会之后,第一届“东亚峰会”正式召开。从峰会后公布的《EAS共同宣言》来看,包括日本在内的EAS成员国政府,虽然就“EAS作为长期目标将在构建东亚区域共同体的过程中发挥重要作用”达成一致,但同时也指出“‘10 3’机制将继续成为推动东亚共同体建设的主要途径”。由此可见,EAS从成立伊始就在区域合作进程中处于尴尬的位置。另一方面,对EAS的笼统界定,也充分暴露出小泉组阁后即使在日本政府内部也未能在新的区域政策观上达成共识。

    (二)日本区域金融合作政策过程

    亚洲金融危机后,以国际局为中心,财务省在日本官方的区域金融合作中长期扮演着主导性角色,并独立于其他部门。日本对外政策过程中的参与者定位及其“互动关系”是探究这种“主导性”和“独立性”的关键。

    1.财务省在区域金融政策过程中的“主导性”

在日本的对外经济政策过程中,财务省尤其是其中的国际局即大藏省时期的国际金融局,2001年组建财务省后改名为国际局。长期扮演着关键性角色,并且独立于其他参与者。本研究对其过程简要梳理如下。第一,议题筛选。财务省国际局下设的担当科从日本派驻国际机构(联合国、世界银行、IMF等)的工作人员以及日本驻各国使领馆的外交官等处获取与国际金融、外汇市场的相关信息,并以此作为“关税、外汇等审议会”(简称“外审会”)的主要议题来源。第二,议题讨论。通过外审会这一途径,担当科听取外部专家关于政策的广泛意见与信息。第三,议题设定(立案)。担当科制定对外经济合作领域相关的金融、货币政策的初步方案,并在外审会上进行必要说明,邀请、召集本议题领域的专家,进入听证会环节。第四,提交草案。在反复进行以上流程后,担当科依据草案形成最终报告,分别经过国际局总务科长、国际局副局长、国际局长、官房长以及财务官传阅后,最终提交财务大臣。上述过程表明,拥有丰富和专业知识的“技术官僚”在对外政策过程中扮演“主导性”角色,形成了“自下而上”的政策过程模式。财务省在区域金融合作政策上的“独立性”也正是基于此结构逐步形成的。

    综上,在日本官方的对外金融政策过程中,财务省尤其是国际局扮演了关键、核心的角色。由于对外经济领域相关的金融政策不如国内相关议题会受到各政策参与者的广泛关注,不太容易受到来自执政党、“族议员”等的外部压力。加之内阁在政策形成、立案中的影响力也不突出,因此形成了以财务省国际局及其下设相关负责科室为中心的、自下而上的单一型政策过程模式。令人感到疑惑的是,财务省在对外政策过程具有“主导性”和“独立性”,但其政策目标却并未如愿得以实现,即日元“再国际化”并未有明显进展。这一点可以通过观察亚洲金融危机后日元在国际货币体系中的比重变化得出结论。

    2.财务省的区域金融政策目标受阻

    亚洲金融危机后,以独自开展危机救助工作为契机,日本财务省构建起了一整套区域金融合作政策体系,提出了清晰的区域金融政策目标,即重新启动“日元国际化”。

    以大藏省为中心,日本借助危机救助工作,制定了日元国际化“三步走”的政策目标。当时,雄厚的财力、物力以及在东亚区域内遥遥领先的金融技术,是日本政府实现上述政策目标的重要支撑与保障。事实上,危机爆发后,各国对IMF提供救助的不满与对AMF构想的强烈兴趣形成鲜明对比,加上危机救助的实际效果,可以说,日本政府实现日元区域化的“三步走”战略目标具有一定的优势和基础。

从实际的政策动向来看,危机爆发后,日元国际化在国际会议上出现的频率不断增加,日本政要多次表达了诸如“日元需要提升其在国际货币体系中的地位”的诉求。而在国内,大藏省在外审会下设立“日元国际化专门部会”,对推进日元国际化的路线进行集中探讨。作为其主要成果,大藏省于1999年4月发布了《面向21世纪的日元国际化:世界经济、金融形势的变化与日本的应对》,明确指出“当前日元国际化的重点应该围绕加强并拓展作为亚洲区域通用货币的功能来实现”。

结果是,日元“再国际化”战略中所提出的政策目标几乎都没有实现,日元在经常交易、资本交易与外汇储备中的使用规模都未能显著提升。近年来,日元在国际贸易结算、跨境支付以及IMF特别提款权(SDR)货币篮子中的比重甚至开始被人民币赶超。这基本宣告了日元“再国际化”以失败告终。

    (三)区域金融政策的“二元结构”:政策过程与政策目标间的悖论

    亚洲金融危机之后,日元国际化战略发生了深刻转变,从具体推进路径来看,更加注重依托区域金融合作机制。在国际局的积极推动下,日本财务省积极尝试改变20世纪80年代中期以来形成的依赖“贸易结算”的日元国际化推动路径,转而通过日元“资本输出”加快在东亚区域构建日元回流机制。这与二战以来形成的“低位日元”货币政策发生了明显冲突。

    “强势日元”对于日本国内制造业增强竞争力、提高附加值、通过开发新产品开拓海外市场等有很强的吸引力,然而由于日元升值势必冲击出口企业的利益,并波及汽车、家电、机械、钢铁等传统产业,因此“减少汇率风险,避免日元升值”成为日本学界、经济界乃至政界的普遍共识。加之出口企业及相关产业所形成的利益集团在日本国民经济结构中始终占据绝对优势,因此一旦汇率市场出现日元升值预期时,相关企业就会通过日本经团联向执政党、内阁以及财务大臣等施加压力,并间接影响财务省外汇主管部门以及日本银行维持“低位日元”政策。从2000年后的日元汇率走势来看,日本官方汇率干预行为明显背离了国际局主导的区域金融合作政策目标,充分体现了日本官方区域金融合作政策过程中的深层困境。日本官方频繁介入汇率市场,导致日元在国际市场始终处于低位,难以支撑财务省国际局主导的建立区域日元回流机制的构想。

    通过以上考察可以清楚地看到,亚洲金融危机后,以国际局为中心,日本财务省通过积极的政策过程获得了推动日本区域金融合作的“主导权”,即使在小泉内阁形成的新区域政策观的影响下,财务省依旧围绕“10 3”机制主导日本的区域金融合作政策。但是,财务省的政策过程又不得不依附于日本传统的货币政策,导致日元“再国际化”政策目标的实现陷入困境。由于财务省(以国际局为中心)设定的区域金融合作政策目标与日本长期形成的维持“弱势日元”货币政策目标相矛盾,因此难以得到大型出口企业、日本银行甚至财务省内其他部门等政策行为体的有力支持。其背后的“利益集团—内阁—日本银行”的影响关系是一个重要因素。对外政策过程中的“独立性”与政策目标实现中的“依附性”,凸显了日本区域金融合作政策独特的“二元结构”。日本国内的对外政策过程为此提供了合理解释。一方面,内阁基本不介入财务省的对外政策过程;另一方面,以财务省国际局为中心形成的区域金融合作政策过程同内阁、利益集团等形成的“封闭型利益共同体”的诉求形成了冲突。这种二元结构,即对外政策过程的“独立性”与政策目标的“依附性”间的激烈矛盾,在推动日本重启日元“国际化”战略的同时,也成为日元“再国际化”遭遇挫折、日本区域金融合作政策目标难以实现的重要原因。


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