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孙承:安倍解决日俄领土问题“新方法”的战略考量                    

作者:孙 承     时间:2017/4/5 12:29:24

    中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师孙承在《日本学刊》2017年第2期发表《安倍解决“北方领土”问题的“新方法”及其战略考量》(全文约1.5万字)。

    孙承认为,安倍解决“北方领土”问题的“新方法”,是改变以前在领土问题上要求经济合作与领土问题挂钩的“扩大均衡”模式,同意优先发展对俄经济合作,通过改善日俄关系,促进领土问题的解决。其目的除希望打破日俄领土问题僵局外,更重要的是要与俄建立密切的经济、安全合作,试图在战略上削弱和制衡中国。“新方法”表明安倍为应对中国崛起后东亚战略均势变化在对俄外交政策上进行了重大调整,也是在“积极和平主义”方针下企图主导地区安全形势的重要步骤。

    孙承在文章中指出,2016年,安倍首相两访俄罗斯,四见普京。为了打破日俄在“北方领土”问题上的僵局,安倍不再坚持经济合作与领土挂钩的原则,而是迎合俄方要求,提出优先改善对俄关系的“新方法”,反映出在“积极和平主义”外交方针下,日本对俄外交战略的重大转变。

    俄罗斯在领土问题上的立场并无变化,按日方说法,普京的表态甚至是从此前承认1956年《日苏共同宣言》缔约后归还齿舞、色丹两岛的立场明显后退;日本国内舆论鉴于俄方态度对解决领土问题也未抱期望。那么,安倍首相为什么还要提出解决领土问题的“新方法”,推动对俄经济合作?安倍有何战略考量?日俄就安倍提出的“新方法”进行经济合作面临哪些问题?这诸多问题无疑值得探究。

    (一)结合日本外交战略转换,安倍提出“新方法”的对俄战略考量

    1.认为普京执政时期是解决领土问题的历史机遇期

    安倍认为,在普京执政俄罗斯时期,是日本解决领土问题的历史机遇期,只有政治强人普京才有可能在领土问题上做出决断。尽管普京在领土问题上并未松口,但安倍对普京仍抱有期望。冷战结束以后,苏联解体、俄罗斯陷入长期动荡,经济困难,急需外援,日本一直要利用这一历史性机会解决 “北方领土”问题,因此重开冷战时期中断的领土交涉。日本认为,在解决“北方领土”问题上错过了两次机会,一次是叶利钦总统和桥本龙太郎首相时期,经过在克拉斯诺亚尔斯克和静冈川奈温泉两次交涉,为解决领土问题创造了良好气氛,日方提出在择捉岛以北划定国界,而暂时承认俄对四岛的施政权,俄未接受这一提案,叶利钦旋即因身体原因辞职。另一次是普京就任总统后,承认在缔结和平条约后归还齿舞、色丹二岛的1956年《苏日共同宣言》,森喜朗首相提出先归还两岛并继续交涉国后、择捉两岛的提案,遭到日本国内反对,森也不久后下野。日方认为,这两次在领土问题上取得的进展有共同经验:都是通过抓住俄罗斯政治强人推动谈判的结果。在普京再次就任总统和安倍确信能够长期执政后,日方认为解决领土问题的第三次机会已经出现,把推动领土谈判作为对俄外交的重点,具体措施即是冀望通过安倍与普京建立良好的私人关系而在领土问题上取得突破。

    但不巧的是,2014年俄罗斯出兵克里米亚,招致西方国家的联合制裁,作为西方一员的日本陷于两难,一面要参与制裁,一面又要结好普京。一个典型的例子是,在2014年索契冬奥会遭到西方联合抵制时,安倍仍低调出席了开幕式。安倍认为,在普京困难时予其支持,也会得到回报,而普京却因乌克兰问题一直推迟访日计划。

    进入2016年以后,日本对俄外交的主要目标是邀请普京访日,希望借普京访日之机在领土问题上有所突破。为早日实现普京访日,提高对俄重视程度,日本政府任命前驻俄大使为新设的准阁僚级别的政府代表,负责对俄交涉和与俄高官展开谈判。日本还先后派出自民党副总裁高村正彦和国家安全保障局长谷内正太郎等要员访俄。与此同时,安倍不顾西方对俄制裁,利用国际舞台在西方国家面前为俄缓颊,呼吁同俄合作。安倍表示愿意以七国集团峰会2016年轮值主席国首脑的身份访问莫斯科,或者邀请普京访问东京,“为地区乃至整个世界的稳定寻求解决方案”,对于日俄领土争端,表示相信“与俄罗斯适当的对话、与普京总统适当的对话非常重要”。

    由于把解决领土问题系于普京一身,在普京难以确定访日行程的情况下,安倍不得不放低身段主动多次访俄。共同社评论说,俄总统普京的访日尚无眉目的情况下,安倍多次访俄,两者形成鲜明对比。根据外交惯例,关系对等的国家首脑应当交替互访。日本政府消息人士透露,安倍一味单方面访俄是基于“自身不采取行动的话谈判将寸步难行”的痛苦抉择。安倍提出解决领土的“新方法”,很大程度上也是迎合普京的意图。5月安倍访俄时,普京提议开始就争议岛屿的共同经济活动展开讨论,这有可能促使安倍提出领土谈判“新方法”。对在“北方领土”上开展联合经济活动,日方此前一直认为“如果按照俄罗斯法律实施将造成对俄方管辖权的承认”,态度慎重。现在双方讨论将日本公民无需护照和签证前往争议岛屿的“免签交流”对象扩大至经济相关人士等。共同社认为,安倍或许有意通过俄方持积极态度的构想,换取普京在领土问题上做出让步。

    2.希望通过经济合作和人员交流改善对俄关系,为解决领土问题创造条件

    在“北方领土”问题上,日方提出过多种方案,也想从中俄边界谈判中吸取经验,如将归还四岛说成是重划国境线或提出“平分”四岛等设想,但都没有进展。俄罗斯希望日本参与远东地区开发也非自今日始,日方一直反应消极。安倍现在不以俄在领土问题上让步为前提即参与远东、西伯利亚开发和在争议岛屿开展联合经济活动,是不得不迎合俄方的要求,希望逐步改善关系,促进包括领土问题的缔约谈判的开始。官房长官菅义伟在电视访谈中表示,日本政府正在通过经济合作构建国家之间的信赖感,促进领土问题和缔约问题的解决。

    3.安倍对解决“北方领土”问题具有使命感

    收回“北方领土”是日本国民的愿望,也是安倍家族的夙愿。安倍外祖父岸信介和父亲安倍晋太郎,都曾在对俄外交和“北方领土”问题上投入甚多,作为政治家族的传人,安倍也有继承先辈遗志推动领土问题解决的愿望。他在会见普京前后,都到家族墓地祭拜,表示要在领土问题上尽力取得成果。

    4.意欲通过改善对俄关系,强化对中国的制衡

    更重要的是,安倍想通过改善对俄关系,加强在战略上制衡中国。安倍“积极和平主义”外交方针的目的,是要应对中国崛起后亚太力量均势的变化。所谓“俯瞰地球仪外交”,是加强对中国周边国家的外交投入,构建制约中国的战略联盟。安倍对俄外交除了想收回争议岛屿外,还希望与俄罗斯建立更密切的经济、安全关系,达到削弱和制衡中国的目的。对于在中俄关系中打入楔子的企图,日本一些人认为,安倍以为俄罗斯会和日本一样把中国看作共同威胁,忽视了俄对日美同盟的担心和对中俄关系战略意义的重视。中俄是邻国,存在共同的经济和安全利益,至少在当前中俄关系处于历史最好水平的情况下难以实现。但也有人认为,在中长期存在这种可能。

    从安倍对俄交涉的过程可以看出,以解决“北方领土”问题为目的展开的外交攻势,是日本对俄战略的重大转变,是为应对中国崛起而展开的外交新布局的重要一环。安倍不仅着眼于经济和领土问题,更着眼于安全战略。在安倍来看,即使暂时不能解决领土问题,也要改善日俄关系,甚至不排除以某种形式搁置领土问题而与俄缔结和约,通过经济和安全合作与俄建立更密切的关系。安倍的“新方法”完全摒弃了以前的方案,而要通过“特别制度”在争议岛屿建立“世界上没有先例”的特区,与俄实现“共存共荣”。日本政府把联合经济活动定位为包括领土问题在内的和平条约谈判的一环,希望在“特别制度”下,日本人若能在四岛开展活动,将成为迈向领土归还的一步。但这实际也可以理解是变相搁置领土争端,排除领土问题这一长期阻碍日俄关系的障碍,为建立日俄战略关系铺平道路。

    安倍毫不掩饰发展日俄关系是出于安全因素。安倍与普京多次单独会谈,无疑涉及安全内容。普京在会谈后会见记者时表示赞同缔结和约,安倍十分得意,说这是与普京经过单独促膝交谈的结果,是普京以前从未讲过的最重要的谈话。日本报纸报道,安倍身边的人士透露:“安倍之所以倾注极大热情解决领土问题,不仅仅是为了让俄罗斯归还领土,最大的目的是缩短日俄之间的距离,扩大外交上的选项,巩固能够应对中国崛起的立足点。”由此,也可以解开为什么在俄罗斯方面拒谈领土问题、日本国内对解决领土问题并不看好、甚至美国对其破坏西方对俄联合制裁行动不满的情况下,安倍仍邀请普京访日谈经济合作的原因了。

    (二)日俄就安倍“新方法”展开经济合作面临的问题和前景

    安倍的“新方法”先于领土问题的解决同俄罗斯开展经济合作,为远东地区开发提供必要的资金和技术,这是此次日俄关系改善的前提。但从目前看,双方关系进一步发展,还有一些问题要解决,仍然存在不确定因素。

    第一,日俄双方在争议岛屿上的联合经济活动能否顺利开展,涉及能否就主权问题达成双方都能接受的制度性安排。例如,在争议岛屿上日俄双方在开展经济活动过程中发生纠纷,则涉及警察权、审判权、对企业的征税权等主权问题。日方如同意俄方立场则是在强化俄方对“北方领土”的主权。从20世纪90年代俄方就提出在“北方领土”上开展联合经济活动的建议,日方多次检讨俄方建议都因主权问题难以解决。此次日俄双方同意就仅限于在争议岛屿上实行的“特别制度”进行谈判,表明对开展经济合作的决心,进展如何值得关注。

    第二,俄方继续坚持对四岛的主权和加强控制,是否对日俄合作产生消极影响。在日俄就“北方领土”开展联合经济活动协商的同时,2016年11月俄方在国后岛、择捉岛部署了最新型的导弹系统。2017年2月俄国防部长在国防报告中表示,“年内还要在南千岛群岛部署超过5000人的一个师团,加强南千岛群岛的防务。” 2月8日,俄总理签署命令,以第二次世界大战期间占领南千岛群岛的苏军军官的名字命名齿舞群岛的几个无名岛。日报分析,俄方此举意在强调其占“北方领土”是第二次世界大战的结果。对此,日方提出了抗议。这显示日俄在领土主权上的对立依然存在,不能排除会影响经济合作的可能。

    第三,日俄双方在远东地区经济合作的落实和展开情况有待观察。俄罗斯远东地区经济基础薄弱,日俄经济合作不能只靠政府投资,如果考虑到投资环境和投资回报率,日方能动员更多的民间资金进入这一地区,是保证经济合作后续发展的关键。

    第四,美国对日俄关系的影响不能忽视。“北方领土”问题之所以长期得不到解决主要是受美日关系的影响,同美国的全球战略分不开。从冷战时期开始,美国限制日苏改善关系,领土争端成为制约日苏关系的一个死结。奥巴马总统对安倍改善对俄关系、破坏西方对俄制裁颇有烦言。特朗普就任总统后,安倍访美与特朗普会谈的内容之一,就是就日俄改善关系征得特朗普的同意。特朗普政府一度被认为倾向于改善美俄关系,如能解除对俄经济制裁和改善美俄关系,俄罗斯对日本的兴趣可能会有所降低,或将影响日俄关系的进展。总统安全事务助理弗林辞职后,特朗普态度有所变化。无论怎样,美国对安倍对俄政策和日俄关系发展的影响是必须考虑的。

    尽管存在一些问题和不确定因素,安倍提出“新方法”的态度仍是积极的。普京访日回国后20多天,安倍即于2017年初派对俄经济合作担当大臣世耕弘成访俄,磋商经济合作的落实和协调预定4月的安倍对俄访问。3月,日俄外长防长磋商(2 2)将重启,日俄在争议岛屿上进行联合经济活动的谈判也将开始。据报道,日本政府准备在谈判时向俄罗斯提供在日俄争议岛屿上进行联合经济活动的详细计划,内容包括医疗、渔业、生态和旅游等方面。值得注意的是,该计划中将不涉及岛屿的所有权问题。而早在普京访日期间,俄总统助理乌沙科夫在会见记者时就强调,俄日联合经济活动将始终严格基于俄罗斯法律进行。尽管安倍还强作说辞,声称日俄将协商联合经济活动的“特别制度”,但日本报纸已经洞见细微无奈地表示,要想实现联合经济活动构想的关键,只能是尊重俄罗斯法律,同时作为例外,制定保护日本人法律立场的特别措施。

    如果是这样,可以认为,安倍的“新方法”中所谓在“北方领土”上开展联合经济活动已取得进展,实际上是同意了俄罗斯前述从冷战结束后就提出来的联合经济活动方案,而日本一直担心会加强俄罗斯对四岛占有的法律地位,现在则不得不从这一立场后退了。安倍之所以做出这种选择,一方面说明他想在领土问题上打破长期以来的僵局,另一方面,在领土问题后面还隐藏着他更重要的战略考虑。这将是影响今后日本继续改善日俄关系的主要动力。因此,安倍解决“北方领土”问题的“新方法”及其对日俄关系的影响,作为东北亚形势演变的一个新因素值得关注。


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