中国人民大学经济学院教授、博士生导师胡霞，同校经济学院博士研究生周旭海在《日本学刊》2021年第2期发表《日本农业劳动力老龄化困境的形成机理与治理策略》（全文约2.4万字）。

2019年，日本全社会的老龄化率为28.4%，老年劳动力在全部劳动力人口中的占比为13.3%，而农业就业人口中老龄者的比例高达70.2%，日本的农业劳动力超前老龄化现象极为严峻。随着农产品贸易自由化程度的不断提升，日本社会各界纷纷表达了对难以扭转的老龄化趋势下如何维护日本粮食安全和农业竞争力的担忧。中国第三次农业普查数据显示，2016年，全国 3.14亿农业生产经营人员中年龄在55岁及以上的占比已经达到33.6%，中国的农业劳动力正面临着未富先老的局面。日本是亚洲最早实现农业现代化的国家，其农业生产与中国有相似之处，例如农业经营模式长期以小规模家庭经营为主导。因此，探究日本农业劳动力老龄化现象的成因、影响以及近年来日本政府的治理策略，或可为中国农业农村治理和现代化建设提供有益的参考。

（一）日本农业劳动力老龄化现象的成因

从日本农业自身发展的条件和阶段去寻找农业劳动力老龄化现象的成因，可以概括为“扩大农地经营规模进展缓慢→农业综合效益和收入水平较低→农业部门青壮年劳动力不断流失→农业劳动力老龄化程度持续加深”的逻辑关系。

从经济角度来看，日本二战后迅速发展的非农产业吸纳了大量农村剩余劳动力。但是，与欧美部分发达国家农村转移人口举家迁徙的传统不同，日本经济高速增长时期离农的主体是男性青壮年劳动力。从社会因素考虑，男性青壮年劳动力的流失与家族经济制度废除后长子继承观念的削弱存在一定关联。整体而言，二战后日本农业劳动力老龄化的推进经历了“先加速、后放缓”的变化，增速最快的是1990年到2000年的十年间。这主要是由于，该时期受日本国内泡沫经济崩溃和亚洲金融危机的双重影响，城市里许多中老年失业人员和退休职工选择返乡务农。

农业部门与非农部门之间、就近兼业与外出就业之间的收入差是决定青壮年农业劳动力是否务农的重要因素。尽管日本农户的年收入在20世纪60年代至80年代有巨大的提升，但这主要源于非农收入的快速增长，到1985年时，农户的非农收入已经是其农业收入的4.16倍。受经营耕地面积的限制，农业生产经营的整体效益不高，随着农户消费需求的扩大，农业收入的增长难以赶超家庭开支的膨胀，大多数农户不得已加深了自身的兼业化程度。但传统工业相对饱和后，农村劳动力的就近兼业收入随之减少，这加剧了因外出就业而出现的人才流失现象。

进一步而言，在社会工资率不断提高的背景下，要保证专业农户取得与经济发展水平相当的收入，必须同步扩大他们的农地经营规模。如果扩大农地经营规模的进度明显滞后，农业部门的收入水平长期低于非农部门，青壮年劳动力对务农收入的预期得不到提高，必然会造成农业部门青壮年劳动力的大量流失。日本的农业现代化主要侧重农机普及和生物化学技术改进，没有形成足够规模的农业经营格局和相对稳定的青年职业农民队伍，因此其近年来农业劳动力老龄化的增速依旧十分迅猛。1960年至2005年，日本农户的户均经营耕地面积仅由0.88公顷增加到1.27公顷，除去地广人稀的北海道地区后这个增幅还要下降约一半，整体而言扩大农地经营规模的进展十分缓慢。

（二）日本农业劳动力老龄化带来的影响

农业劳动力的超前老龄化现象给日本农业农村的可持续发展带来了一系列挑战，尤其是对提升农业产业竞争力和维系村落共同体功能等造成了明显的负面影响，用“困境”来形容这一局面似乎也不为过。

20世纪90年代中期以前，农地转为非农建设用地曾是推动日本耕地面积减少的主要因素。近年来，虽然日本耕地面积净减少速度有所放缓，但农业收入低迷和农业接班人空缺所导致的农地弃耕已逐渐成为耕地面积减少的首要原因。弃耕抛荒问题如果得不到及时有效解决，将对保障粮食生产安全和提高农业产业竞争力造成显著的不利影响。与此同时，青壮年农业劳动力的缺失还阻碍了日本农业生产结构的优化，不利于缓和粮食供求矛盾。随着国际农产品市场竞争的日益激烈，日本农业的弱质性越发凸显出来。21世纪以来，日本食用谷物的整体自给率只能保持在60%左右的较低水平，如果再加上饲料谷物的话，这个数值还要减少一半以上。

在日本，农业村落是以农业生产为基础，以家与家之间的地缘和血缘关系为纽带，由各种集团和社会关系所组成的社会生活的基本单位。2015年，日本共有13.8万个农业村落，比1990年减少了近2000个。早在1991年，日本社会学者大野晃就基于其田野调查的结果提出了著名的“极限村落论”，站在老龄化率上升的角度分析了村落走向衰亡的必然路径。近年来，比“极限村落论”更为极端的“地方消失论”引起了日本政府的高度重视。2014年日本正式提出“地方创生”的概念，并成立“城市·人口·工作创生总部”，截至2020年已召开24次总部会议。对“地方消失论”持批判态度的“田园回归论”则认为，近年来不仅移居乡村的年轻人数量出现了明显上升，年轻人对乡村住房和创业等地方政府的移居支持政策进行咨询的件数也不断增多，因此农村地区自身的韧性使其并不会轻易消失。

（三）日本破解农业劳动力老龄化困境的探索性实践

20世纪90年代以后，日本逐步明确了农业接班人的动态性和开放性特征，重点扶持包括认定农业者、村落营农、农业法人和认定新务农者在内的农业核心经营者。1993年，日本创立认定农业者制度，着重培养有发展愿望和能力的农业经营者。作为最先被列入农业核心经营者的群体，认定农业者在维护农业生产稳定发展与缩小农业区域发展差距方面发挥着不可或缺的基础性作用。为弥补山区半山区农业地区认定农业者的缺口，日本2002年颁布的《大米政策改革大纲》，进一步赋予了村落营农作为农业核心经营者的地位。村落营农的存在使得农业接班人的人选由农户家庭内部扩大到整个地区，老年劳动力和家庭主妇也能够根据个体能力的差异承担相应的工作职责，从而推动了区域内分工水平与生产效率的提升。与此同时，认定农业者、村落营农和农业法人是三个互有交叉的概念。农户联合设立法人和村落营农实行法人化改造能够获得农业经营法人化支援事业拨付的40万日元定额补助，农业法人成立后也可申请认定农业者资质来拓宽自身的发展空间。为进一步帮助新务农人员解决营农困难，日本又于2014年开始实施“认定新务农者制度”，其与先前出台的认定农业者制度形成了有效对接，进一步确保了日本农业人才培养体系的完整性。

为更好地抓住农业劳动力代际更迭的机会，在十年的时间里将农业核心经营者集聚的农地占比由五成提升到八成，日本2013年颁布了《关于推进农地中间管理事业的法律》，将设立农地中间管理机构作为农政改革的重要环节。由于背后有政府强大的财政支持，农地中间管理机构不单是租赁和买卖农地的中介机构，更近似于农地集聚利用的银行。总体而言，农地中间管理事业确立了分工明确的组织架构和集聚利用至上的扶持机制，有助于提高土地生产资料的配置效率，但未来其还需努力在确保土地流转的规范稳定与调动农户流转土地的积极性之间寻找一个平衡点。

充分展现农业农村的魅力和多功能性，进而提升青壮年劳动力的务农收入预期和务农兴趣，也是吸引青壮年劳动力从事农业经营的重要途径。在早期“一村一品”运动的实践基础之上，日本主要通过农业六次产业化政策让农民分享产业链增值收益。为此，日本分别于2008年和2010年颁布了《农工商合作促进法》和《六次产业化·地产地消法》，依托“农工商联合计划”和“综合化事业计划”来推进农业六次产业化。2010年至2018年，日本农业生产关联事业年销售总额由1.6万亿日元提升到了2.1万亿日元，从业者数量也由39.9万人增加到了44.2万人。

（四）结语

纵观日本农业的发展轨迹，农业劳动力老龄化即使在短期内不会引发粮食产出的剧烈波动，长远来看也会影响到农业农村的可持续发展。如何通过更有力的政策举措来改变传统的小农生产格局，实现农业的高质量多元化发展，既是日本农业改革的重心所在，也是中国农业农村现代化建设必须要解决的课题。近年来日本政府一改过往对包括小规模兼业农户在内的所有农户进行扶持的做法，将政策的着力点放在了具有发展意愿和发展潜力的农业核心经营者身上，其意图是利用大批老年农业劳动力离农的契机，构建以农业核心经营者为基础的新型农业经营体系。从日本农业改革的动向中，可以得到如下几点启示。

第一，加快培育新型农业经营主体和服务主体，通过政策倾斜让规模经营者逐渐成为农业生产的中坚力量。考虑到当前中国大部分地区对于新型农业经营主体和服务主体的经营能力和发展目标的具体定位还不够清晰，因此可以借鉴日本的发展经验，鼓励各地结合自身实际对重点扶持对象的认定基准做出明确规定，给予小规模兼业农户和规模经营者不同程度的补助支持，以此引导小规模兼业农户流转家中农地或是加入农业合作组织。

第二，积极推动农地流转政策的改革与创新，通过健全农村社会保障体系解决农地转出方的后顾之忧。由于中国在农村社会保障方面还存在着明显短板，将土地流转作为政府的工作指标来强行推动适度规模经营是不可取的。为尽可能地提高老年农民和兼业农民农地流转的积极性，可以依照农地流转面积和流转期限，给予退出农业生产并流转土地经营权的农民适当的养老金或生活补贴，保障他们的应得权益。

第三，着力构建农业与第二、第三产业交叉融合的现代产业体系，通过发挥比较优势激发农业农村的内在活力。不能光依赖新型农业经营主体发展多种形式的适度规模经营，还应积极引导小农户调整种植结构和提高经营能力。可以借鉴日本以“地产地消”模式推动农业六次产业化的理念，依托民间智慧挖掘地方优势资源，以市场为导向探索差异化发展路径，将农业产业链延伸所带来的增值收益和就业岗位更多地留在当地、留给农民。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）