天津外国语大学朝鲜半岛研究中心教授姜龙范在《日本学刊》2018年第6期发表《日韩建交后的“慰安妇问题”：政府、民意与美国因素》（全文约2.5万字）。

姜龙范认为，日韩两国实现邦交正常化后，受多重因素的影响和制约，“慰安妇问题”在相当长的历史时期内处于被遮蔽的状态。20世纪90年代初，“慰安妇问题”开始浮出水面，成为两国政府不得不正面处理和应对的棘手课题。日韩两国在处理“慰安妇问题”上龃龉不断，并未取得实质性进展，直到朴槿惠上台执政后，通过美国的居间斡旋，两国迅速就“慰安妇问题”达成“最终且不可逆”协议。该协议充分体现了日美韩在政治层面和战略层面的不同考量，但缺乏深厚的民意基础。随着朴槿惠总统下台，协议在韩国成为众矢之的。日韩“慰安妇问题”并未因这一协议的签署而被彻底解决，今后仍可能成为影响日韩关系顺利发展的一大障碍。

长期困扰日韩关系深入发展的“慰安妇问题”，通过两国的不懈努力和美国的居间斡旋迅速达成妥协，从而为两国关系富有成效的改善带来了曙光。然而，这一协议的签署并未给“慰安妇问题”的最终解决画上“终止符”，两国官方和民间围绕这一文本的实质内涵、法律效力及深远影响产生了不同解读，继续围绕这一问题争执不休。“慰安妇问题”依然在持续发酵，成为制约两国建立互信的重大障碍，也鲜明地体现了解决这一问题的繁复程度超乎想象。

（一）日韩两国有关“慰安妇协议”争论的焦点

国与国之间签署一纸协议并不特别困难，难在具体落实和付诸实践。“慰安妇协议”签署后，双方对协议的解释出现巨大分歧，口水战从未间断。争论的焦点集中体现为：第一，协议所提及的“责任”究竟是指法律上的责任还是道义上的责任？在韩国民众看来，该协议错误百出，日方道歉部分浅尝辄止，毫无新意，协议应予废止。协议签署当日，韩国媒体就发表社论称，如果日本政府不承担“法律责任”，“慰安妇问题”就不会得到最终解决。日本媒体则称，该协议所述“日本的责任”并不包含法律责任，日方出资的基金是“日韩合作项目”，并非“国家赔偿”。显然，日本试图避开国家所应承担的法律责任。第二，日本向韩国提供10亿日元是否以撤走日本驻韩大使馆前的“慰安妇”少女像为前提？倘若少女像不被撤走，日本政府还能向韩国支付事先约定的10亿日元吗？“慰安妇协议”俨然成为与金钱相关联的协议。在大多数韩国民众看来，日本在美国的干预之下，企图以区区10亿日元将“慰安妇问题”一笔勾销，很难让人满意，更无法抚平“慰安妇”当事者的心灵伤痛。第三，日韩之间能否一劳永逸地解决“慰安妇问题”？从协议的内容看，日本成功地将“最终且不可逆”的措辞塞进了协议文本。言下之意，韩国今后不得再对日本打“慰安妇牌”，日韩应在联合国及其他国际场合避免就“慰安妇问题”相互批评和指责。因此，韩国大多数舆论认为该协议的签署是“被日本玩弄的外交惨案”，而“挺身队问题对策协议会”等“慰安妇”团体更是公开批评该协议的签署为“屈辱外交”。

如前所述，日韩两国关于“慰安妇问题”达成协议的幕后推手是美国，而不是日韩双方通过艰难的外交谈判并在充分获得本国民意和社会舆论的共识基础上所达成的。正因如此，协议达成后双方仍然摩擦不断，当然主要症结在于日本当局在这个问题上缺乏诚意。协议签署翌日，安倍就放话“道歉仅此一次，今后不再谢罪”。对于日本的做法，2016年1月2日，韩国大学生和市民在首尔的日本驻韩国大使馆前举行集会，要求废除“慰安妇协议”。韩国“挺身队问题对策协议会”明确指出：“协议中没有指明犯罪主体，日本政府也并未正式承认罪行和谢罪。”根据韩国民调显示，66.3%的韩国受访者反对将摆放在日本驻韩国大使馆前的“慰安妇”少女像移除。而迫于国内舆论压力，韩国政府对于是否曾经承诺过在接受日方10亿日元后撤除少女像一直语焉不详，导致“慰安妇问题”持续发酵。

2016年9月19日，韩国“和解、治愈财团”公开要求日本以首相安倍晋三的名义向女性受害者发出“道歉信”。9月29日，韩国外交部发言人在例行记者会上表示，“期待日方采取能使受害者的心灵创伤得到抚慰的措施”。这是韩国政府官员首次在公开场合要求日本采取“进一步措施”。2016年12月31日，适值日韩达成“慰安妇协议”一周年之际，韩国民众在日本驻釜山总领事馆前的人行道上又设置了一尊“慰安妇”少女像。在日本看来，韩国政府对市民团体在日本驻釜山总领事馆前设置“慰安妇”少女像采取默许立场，严重影响了日韩友好关系。为此，日本政府决定采取如下四项措施：（1）暂时召回日本驻韩国大使长岭安政和驻釜山总领事森本康敬；（2）日本驻釜山总领事馆职员暂停参加釜山市政府组织的所有相关活动；（3）中止日韩货币互换协议；（4）日韩高级别经济协议延期。

（二）近期日韩围绕“慰安妇问题”的博弈

2017年3月，朴槿惠总统被弹劾下台，文在寅、安哲秀、洪准杓和柳承敏等总统候选人无一例外地要求重新谈判解决“慰安妇问题”。“慰安妇”当事者金福童则坚定地指出，政府没有听取受害者本人意见，未获得国民同意，协议无效，应该把钱还回去。“日本想用钱来解决‘慰安妇’问题，这根本不可能，我们要真诚的道歉。”4月4日，日本驻韩国大使长岭安政在离岗85天后重返韩国，仅隔五天便再次向韩国外交部副部长林圣男提出撤走日本驻釜山总领事馆前“慰安妇”少女像的要求。文在寅上台执政伊始，高举“清算积弊”大旗，推翻并重新协商“慰安妇协议”成为其对日外交的首选课题。2017年5月11日，文在寅总统在上任第二天与安倍首相的首次电话通话中表示，“现在要承认韩国国民无法接受‘慰安妇协议’的情绪和现实，韩日两国要共同进行努力”。安倍首相则重申原有立场，希望“慰安妇协议”能够得到落实。但是，文在寅总统表示，“日本领导人有必要尊重和继承‘河野谈话’、‘村山谈话’以及金大中和小渊惠三签署的《韩日共同宣言》的内容和精神”，并强调“目前多数韩国人无法接受‘慰安妇协议’”，“韩日双方需要看清现状，接受民众的看法，共同解决问题”。5月12日，联合国禁止酷刑委员会发布报告，建议日韩修改两国政府间就“慰安妇问题”达成的有关协议内容。该报告虽不具有法律约束力，但其内容实际上是敦促日韩两国政府就“慰安妇问题”重新谈判，因而引起日方的抗议和韩方的关切。就此，日本政府专门向联合国禁止酷刑委员会递交了“反驳书”，再度强调“慰安妇问题”已经获得了“最终且不可逆的解决”。6月21日，文在寅总统在接受美国《华盛顿邮报》记者采访时表示：“解决问题的关键在于日本承认负有法律责任，并进行正式道歉。”同一天，日本外务大臣岸田文雄在同新任韩国外长康京和的电话会谈中表示，两国政府应切实履行“慰安妇协议”，但康京和回应，“两国应正视多数韩国人及受害者无法接受协议的现实，共同努力，运用智慧解决问题”。7月18日，康京和公开质疑“慰安妇协议”中的“最终且不可逆”的措辞，并决定成立特别调查组以弄清事情原委。同月底，韩国外交部设立审查“慰安妇协议”的专案小组，开始对“慰安妇协议”的谈判始末和内容进行全面审查和评价。

2017年7月19日，韩国政府发布《未来五年国家政策行动规划》，即“国政运营五年规划”，其中提出将于2018年设立“慰安妇纪念日”，2019年成立“慰安妇问题研究所”，2020年建立“慰安妇博物馆”。9月27日，韩国国会女性家族委员会审议提起一项动议，建议设立“慰安妇纪念日”，该法案在国会获得通过，2018年8月14日韩国举行首次“慰安妇纪念日”活动。韩国女性家族部还决定在国立墓地“望乡之丘”设置慰安妇受害者追悼碑，韩国总统文在寅出席了追悼碑揭幕仪式并发表讲话。对此，安倍首相表示强烈不满，称此举“违反了日韩协议的精神”。他曾在一档电视节目中声称：“即使韩国政府更迭，也必须履行‘12·28协议’，这关涉国家的信用问题。”2017年12月19日至20日，韩国外长康京和访问日本，先后同日本外务大臣河野太郎及安倍首相进行会谈，并对韩国外交部“慰安妇协议”专案小组的进展情况进行了介绍。在会谈中，安倍首相再度强调切实履行“慰安妇协议”的重要性。12月27日，“慰安妇协议”专案小组发布调查报告称，2015年12月末达成的“慰安妇协议”另有隐情，还存有保密协议：韩国政府不但承诺将努力说服同“慰安妇问题”相关民间团体接受该协议，而且还承诺不援建海外“慰安妇”少女像，并响应日方提出不使用“性奴”一词要求，而仅以“日军慰安妇受害者问题”为官方口径。此外，协议谈判过程中还存在“以政府为中心，而非以国民为中心、以受害者为中心”的问题，并未就“不可逆性”、援助资金数额等相关问题同“慰安妇”受害者及其家属进行应有的沟通。在谈判过程中，“总统、谈判负责人和外交部之间缺乏沟通，未能根据环境变化及时调整政策”。该调查报告还暗示美国曾对该协议的谈判进行了干预。对于该调查结果，日本外务大臣河野太郎发表谈话表示，作为“最终且不可逆的”解决方案，“慰安妇协议”是日韩两国首脑达成的，也是两国政府通过合法谈判达成的；如果韩国政府改变这一正在实施的协议，日韩关系将变得难以管控；日本强烈要求韩国切实履行这一“最终且不可逆的”协议。对此，韩国总统文在寅表示，该协议无法解决“慰安妇问题”，政府将尽快制定“有诚意且有效的后续措施”，以此来恢复“慰安妇”受害者的名誉和尊严，治愈其内心的伤痛。这意味着在文在寅政府看来，2015年韩日两国间“慰安妇协议”，“既未能从国际谈判意义上，也未能从本质意义上解决慰安妇问题”。

进入2018年，“慰安妇问题”继续发酵。1月9日，韩国外交部长康京和发表针对“慰安妇协议”的后续措施表示，韩日两国2015年12月签署的协议无法真正解决问题，双方将围绕废除协议、重新谈判、完善协议三个方向展开讨论。在日本看来，后续措施无论包含何种内容都难以接受。1月16日，日本外务大臣河野太郎在加拿大温哥华与韩国外长康京和举行会谈，康京和介绍了韩国政府的新方针，即2015年底达成的日韩共识无法解决“慰安妇问题”。韩国总统文在寅在8月14日举行的忠清南道“慰安妇问题”的纪念仪式上表示，“恢复受害者（慰安妇)的尊严和名誉，治愈她们心灵的创伤时，才算是解决了慰安妇问题”。“慰安妇问题”不仅是韩日之间的历史问题，而且是对战时女性的性暴力问题，也是普遍的女性人权问题。9月，康京和通报日本河野外务大臣，称韩方将于年内解散根据韩日政府协议而设立的“和解、治愈财团”。10月26日，日韩两国政府在东京举行外务次官级别的磋商，就如何处理“和解、治愈财团”交换了意见。根据韩国外交部官员透露，已于6月向宪法法院提交意见书，内称日韩共识是“不具有法律约束力的政治共识”，不能称之为行使公权，也没有侵害慰安妇受害者的宪法权利。同时意见书也认为共识存在不完善之处，例如“未反映慰安妇受害者的意愿等，在手续、内容方面有诸多问题”，“无法真正解决慰安妇问题”。

日本在“慰安妇问题”上的做法，极大影响了其在国际上的道德形象。2016年，中国和韩国等多个国家和地区的民间团体共同向联合国教科文组织申请将“慰安妇”史料列入“世界记忆遗产名录”。对此，日本内阁官房长官菅义伟明确表示，日本政府将持续关注联合国的动向，并以“停止负担教科文组织经费”相威胁。2017年9月22日，美国旧金山中华街的一处公园设置了一尊“慰安妇”少女像，其理由便是“日本从未对战时行为表示悔改”。由此可见，“慰安妇问题”关涉“慰安妇”受害者的切身利益以及包括韩国国民在内的受害国国民的民族感情，如果日本不彻底地反省历史，不承担在“慰安妇问题”上的法律责任，即使存在法律文本，日韩之间在“慰安妇问题”上也几乎不可能得到“最终且不可逆”的解决。法律文本的有效履行，若无坚实的民意基础做支撑，注定会沦为一纸空文，这恰恰是日韩两国在处理和解决“慰安妇问题”上带给我们的启示。

（三）日韩“慰安妇问题”演变的动因分析

“慰安妇问题”作为日韩两国重要的外交议题，具有复杂的历史根源、现实纠葛和外因干扰，也与韩国国内的政治动向、日本在冷战后的总体保守化倾向及美国的东北亚安全战略具有密切关联性。具体而言，韩国的对日外交会随着每位总统执政思路的变化，体现出或温和或强硬的政策取向。每当韩日关系发展受挫，并波及经济领域时，韩国国民即会推动执政者改善对日关系，从而为推行温和的外交政策提供民意基础。当韩日关系呈现积极向好的改善态势时，随着日本抛出修改教科书、参拜靖国神社、挑起领土争端等议题，韩国民族主义情绪旋即高涨，“慰安妇问题”也会介入其中使局面进一步复杂化，韩日关系也随之转向僵化对峙的状态，迫使韩国决策层不得不采取强硬的对日政策，从而使韩日关系陷入“恶化—改善”循环往复的怪圈中。日韩关系由于历史积怨甚深，历史和解无法达成，领土争端难以化解，“慰安妇问题”也会常常作为“外交牌”被韩国抽离出来，从而使两国关系愈加复杂敏感。

从日本的角度而言，20世纪90年代以后，随着“泡沫经济”的崩溃，日本民族自信心和国家自豪感发生动摇，由此导致新民族主义思潮泛滥，日本政治总体保守化倾向日益加剧，“历史修正主义”随之蔓延，教科书修订问题、阁僚频频失言、战争责任暧昧化、否认“慰安妇问题”的声浪频出，从而进一步刺激了韩国国民的敏感神经。在双方互信缺失的背景下，一系列棘手难题的相互勾连，以牵一发而动全身的“负面连锁效应”表现出来，直接导致“慰安妇问题”在日韩两国外交议程中的比重不断攀升，成为制约两国关系深入发展的“死结”。

日韩关系的恶化及改善往往难以摆脱美国主导的身影，美国在斡旋调停、居间引导等方面发挥了重要作用，加快了日韩两国在“慰安妇问题”上迅速达成妥协的步伐。然而，实际上“慰安妇问题”并未引起美国的足够重视，这可能是该问题与美国在亚太地区的总体战略布局关联度较低所致。然而，面对日韩关系持续恶化的形势，美国绝不会置身事外，尤其是当研判两国关系的走势将有损美日韩三边安全合作时，美国即会对日本在靖国神社及历史问题上的越界行为予以警告和制止，从而将日韩关系推回至正常轨道，旨在有效地管控和规避盟友之间出现的信任危机和感情裂痕。与此同时，美国管控日韩关系，还具有防范其中的某一个盟友过度接近中国的目的，通过加强日韩关系的密切化以维持东北亚地区的战略均势和平衡，有关此点在美国积极推动日韩达成“慰安妇协议”中即可窥见一斑。

由于日韩两国同处美日韩“三边两同盟”框架之内，且有美国这一“纽带”居间调解，两国基于各自的战略利益考量，并不至于真的反目成仇并引发根本性冲突。首先，美国不愿看到日韩关系全面崩溃，这不符合美国在东亚的安全战略利益。美国对于近年来韩国逐渐靠拢中国的动向甚感不安，同时担心日韩发生冲突会破坏美日韩三方军事合作。正如日本著名国际问题专家猪口孝所指出的：“只要美国继续对东亚安全保障进行干预，日韩两国将在美国安全保护伞下继续维持其‘准同盟关系’。”其次，日韩双方彼此相互刺激的做法不会无限度地延续下去，因为这不符合两国在东亚地区的地缘政治利益。再次，日本和韩国有着共同的“宿敌”，日本将韩国作为抵御“朝鲜威胁”的“缓冲地带”，韩国则把日本作为牵制“朝鲜南侵”的重要力量。

日韩两国要建立真正的基于历史和解和政治互信的双边关系，彻底解决“慰安妇问题”，关键在于作为加害者的日本应该真正反省对韩国殖民统治的历史，以赢得韩国国民的理解和认可。尽管日本政府对历史问题进行了多次道歉，但日本给韩国国民带来的巨大伤害和损失难以用简单的道歉加以弥补，韩国国民心灵上的伤疤绝非一朝一夕所能平复，他们真正需要的是日本当局的坦诚态度和实际行动。同时也应该看到，日韩关系的发展较为成熟，尽管双方在历史认识、领土争端等问题上“该计较就计较”，但并未因此影响其他领域的交流合作。维系和发展同美国的同盟关系，进而维持美日韩三国协调体制，乃是日韩两国对外战略的核心目标。从今后日韩关系的发展趋向上看，“慰安妇问题”依然是韩国民众最难解开的心结，一旦两国关系遇到麻烦甚或严重挫折，“慰安妇问题”必将首当其冲地成为两国纷争的导火线。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。）