澳大利亚悉尼大学博士研究生国晖在《日本学刊》2019年第5期发表《中日对外援助悖向发展研究——以经济治国论为视角》（全文约1.6万字）。

国晖认为，中国和日本在实施对外援助的初期都兼具援助国和受援国的双重身份，但最终形成了截然不同的援助路线。中国的对外援助经历了以偏重政治发展为中心到以偏重经济发展为中心的路线转型，而日本的政府开发援助却走了一条以偏重经济发展为中心到以偏重政治发展为中心的转型路线。从经济治国论视角切入，分析中日对外援助的异同与利弊，或将有利于两国对外援助事业的进步与发展，同时也可能给世界援外工作带来一点启示。

一、 围绕对外援助的比较综述

目前，学界对中日对外援助的讨论主要集中在四点。第一，中日两国对外援助的特点主要集中在两方面，即两国的援外与经济发展紧密联系在一起，两国愿意通过援外承担更多国际责任。第二，两国都有各自鲜明的援外理念指导援外工作，这些理念都与本国经济利益及国际间合作的发展密不可分。第三，日本政府开发援助不仅是实现国家战略的特殊经济手段，也是获取国家利益的重要工具。与日本相类似，中国的对外援助也逐渐体现出“利益观”，受到国家利益和受援国利益的双向驱动。第四，来自国际社会的外因也可能成为影响中日对外援助进程的推力或阻力。

二、中日对外援助的悖向发展阶段

中日两国的对外援助可做如下分期：日本的政府开发援助分为快速成长期(1954—1969年)、持续发展期(1970—1991年)以及保持稳定期(1992年至今)；中国对外援助分为开拓进取期(1950—1978年)、积极转型期(1979—1994年)以及成熟稳定期(1995年至今)。

（一）日本的快速成长期与中国的开拓进取期之比较

重建本国经济是战后日本内政外交的核心目标，这使得日本的政府开发援助从最初就烙下了商业性质的印记。促进本国财富积累和为本国获取商业利益是日本实施政府开发援助的宗旨，同时政府开发援助也成为日本实现经济迅速腾飞的重要工具之一。这样的援助模式成了日本政府促进经济复兴的重要工具和开展外交活动的重要手段。

另一方面，二战后以苏联为首的社会主义阵营内的“一边倒”“不附带条件的平等互利”原则以及逐渐推进国际化进程是中华人民共和国成立至改革开放前中国政府较为核心的外交战略。在这种外交战略的影响下，中国对外援助坚定不移地服务于以政治发展为核心的外交目标。

（二）日本的持续发展期与中国的积极转型期之对比

在这一阶段，日本的政府开发援助强调政治与经济同步发展。面对1973年的第一次石油危机，日本政府选择加强对中东地区的开发援助以缓和与阿拉伯世界的紧张关系，并以此为经验，将其援助范围拓展到非洲和拉美等石油资源丰富的地区。面对1974年田中角荣首相在访问泰国和印度尼西亚期间遭遇大规模反日示威游行活动，日本政府开始反思其援助方式的优劣性并积极改进。1985年“广场协议”后，日本开始追求负责任的政治大国的新形象，政府开发援助完成了从以全力追逐经济利益为目标向以逐步树立政治大国形象为目标的过渡转型。

至于中国，1978年底中国共产党十一届三中全会以后，中国开始实施改革开放，发展经济成为当时内政外交的核心指导思想。在这样的战略思想指导下，中国的对外援助也逐渐从“服务于政治利益”的模式转变为“为经济利益服务”的模式。中国政府逐渐改变了不附加任何条件的援助模式，开始与受援国开展承包项目、劳务输出、生产技术合作等多种业务合作。援助资金也从由中国政府单方面承担转变为中方承担部分费用、受援国承担部分费用等多样化模式。至此，中国的对外援助基本完成了由完全不附带条件的政治性援助向适当追求经济效益的援助的改革。

（三）日本的保持稳定期与中国的成熟稳定期之对比

冷战结束后，努力追求世界政治大国地位是日本最核心的外交目标。为配合这一战略，日本政府于1992年和2015年先后两次修改援助大纲，前者意在建立日本负责任国际大国的身份，后者则首次明确规定了政府开发援助是以服务于日本国家利益为目标的。至此，日本的政府开发援助在本国不断调整外交目标的影响下从追求经济利益转变为追求政治利益。

与此相对照，中国自1995年起将“睦邻友好”、“和平外交”以及“发展经济合作”定位为新时期外交战略的核心内容。进入21世纪，中国政府更是将对外援助推向了经济合作的新高度。2011年，中国政府首发《对外援助白皮书》，强调中国对外援助应坚持平等互利、注重实效、与时俱进等原则。至此，中国的对外援助完成了由援助促进政治发展向以援助促进经济政治共同发展的战略转变。

三、中日对外援助的绩效对比——经济治国论的双赢模式

中日两国的对外援助模式是交错而行的，前者是从注重政治发展向注重经济发展转变，后者则恰好相反。但是，坚持以经济方针治国是中日两国发展对外援助共同坚持的重要战略之一。所谓“经济治国论”（economic statecraft）指一国政府(sender)通过使用经济工具来影响目标国(target)的行为，以此达到一国设定的外交目标。这一理论模式突出三个重点：（1）必须由政府主导控制大政方针；（2）必须以经济手段作为治国理政的主要工具；（3）必须有明确的外交目标对目标国施加影响。这样的战略模式可以从利弊两个角度全方位地评价分析中日援外工作。

（一）政府控制——援外决策机制的利与弊

应用经济治国论来分析对外援助问题的第一个关键点就是考察政府控制问题，政府到底通过怎样的机制来管理对外援助，这对援外的实际操作和未来发展都是至关重要的。

共同协作与碎片化管理是中日两国相似的援外机构运行特征。长期以来，中日两国均无总揽全局的援外核心机构。日本采取“四省厅制”。而截至2018年4月18日成立国家国际发展合作署前，中国采取“部际协调机制”。这样的援外机制有利于各部门协调发展、共同合作，但是碎片化、非集中制的管理方式可能会存在“不及时性”或“延迟性”的缺陷。

（二）经济工具——委托—代理关系的利与弊

应用经济治国论分析对外援助的第二步就是找到政府运用什么经济工具来实际推进对外援助工作，这也是研究经济治国论时需要关注的深层次问题。

无论是20世纪70年代的日本政府开发援助还是近十年的中国对外援助，都拥有一个共同特点——政府与本国公司之间存在委托—代理关系，即由援助国政府发起它所支持的援助项目→由援助国政府派出的企业对该项目实施调研考察→派出企业在获得直接利益的情况下将利益输送回援助国。这样的援助流程使得受援国充当了本国经济效益制造与援助国经济财富积累的双重“加工厂”角色。

就日本而言，在政府开发援助的项目中，通过竞标产生的委托企业大多数是私营企业，这样的委托—代理关系有利于降低私人投资的成本和风险，进而产生更为可观的经济效益。但是，这也可能导致私营企业的权力过大，政府对于援助的具体工作无法详细了解，同时也不排除政府无法真正验收援助成果的可能性。就中国而言，受委托参与对外援助的企业大多数是国有企业。这样的委托方式既有利于国有企业在国家政策和法律规范限定的范围内参与援外工作并获取相应的合理效益，同时也可以避免因国有企业过分地追求个体利益而引发援助国与受援国之间出现矛盾甚至纠纷的可能性。但是，相关政策法规也可能一定程度上束缚国有企业在实施援助项目过程中的灵活性，不利于国有企业在遇到紧急事件时的随机应变。

（三）外交目标——政治与经济双赢

从前述两点分析可以看出，虽然中日两国的援外机制和委托—代理关系都存在潜在的弊端，但是它们给中日援外工作带来的更多是两国政治与经济的双赢回报。因此，“政经双赢”的外交目标才是中日两国实施对外援助的终极目的。20世纪70年代的日本在夺得世界第二大经济体的地位以后开始改变只追求经济利益的外交目标；而中国，2010年超越日本成为世界第二大经济体后确立了国家政治经济共同发展的大政方针。这就使得中日两国对外援助不仅承担了振兴经济的任务，更肩负着稳固政治大国地位的重担。

四、启示与展望

迄今为止，学界鲜有文章从经济治国论的视角去比较中日对外援助，从这一视角看，中日两国的援外工作任重而道远。两国的对外援助方针将经济治国落到实处，确实说明援助国想要通过经济治国实现国家的外交目标、实现政治经济双赢的治国理政目的，就必须加强国家控制、有效利用政府的经济工具。就目前发展来看，中国已然找到了推动政治经济双赢平衡发展的对外援助方式，而日本在政经双赢的道路上略有偏颇，大有着重发展以偏重政治利益为主的政府开发援助的意向，从长远角度来看这并不是一个明智的选择。当今经济全球化趋势愈演愈烈，日方应当与中方一道积极面对这一国际环境，努力实现两国领导人所达成的共识。“中日应积极履行国际责任，共同应对各种全球性挑战，着力加强在发展援助、气候变化、军控裁军、卫生保健等国际事务中的沟通与协调，携手为世界和平稳定发展做出积极贡献。”

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）