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包霞琴、黄贝:日本南海政策中的“对冲战略”及其评估                    

作者:包霞琴 黄 贝     时间:2017/5/8 13:31:49

中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿,原标题《日本南海政策中的“对冲战略”及其评估——以安倍内阁的对华政策为视角》,载于《日本学刊》2017年第3期,全文约2.3万字。

包霞琴和黄贝认为,安倍内阁上台后,中日关系处在持续低位徘徊、战略信任磨损下行的状态,日本对华政策出现了新特点。除了双边关系加速走向失序和失范之外,在地区层面和多边机制中的博弈和竞争明显上升。日本的南海政策实质上是日本对华政策的重要一环,南海海域成为日本对华实施“对冲战略”的重要地区。“对冲战略”经历了比较低调的“约束性接触”和手段多元的“软制衡”两个阶段,其目的是牵制中国在南海地区影响力的上升,力图维持美日主导的地区政治和安全秩序。日本在南海海域的“对冲战略”一定程度上影响了中国与周边国家的关系,加大了中国的安全压力,但总体遏制效果有限,反而给地区局势带来了紧张和动荡。

包霞琴和黄贝在文章中指出,近年来,中日关系剧烈的起伏动荡表明,两国关系已经进入到了一个全新时代。中日两国的综合实力发生逆转,两国国内的社会结构和政治生态出现明显变化,两国的外交战略都呈现出外向型发展的基本态势,中日关系已经进入历史上首度出现的“强强相遇”时期。这种结构性变化必然带来双边关系的动荡和起伏,甚至外溢到了地区和多边层面的竞争和博弈。

从双边层面来看,安倍上台后,中日关系加速走向失序和失范的状态。过去两国领导人之间在历史问题、领土问题、台湾问题上达成的默契和共识不断被侵蚀和破坏,而新的平衡与共识尚未建立起来。安倍内阁试图建立起超越过去共识的新规则和新平衡,但遭到中国的强烈抵制,双边层面的竞争和博弈进入到1972年以来最激烈的阶段。更加值得注意的是,中日双边关系的恶化已经外溢到地区和多边层面,南海问题上日本的积极介入,以及在七国集团(G7)峰会、亚欧会议、东亚峰会等多边机制中带头对中国的批评和指责是前所未有的。事实证明,中日双边关系的恶化和对立演化至对未来亚太地区秩序的构建之争,特别表现在海洋安全和海洋秩序之争中。

日本在南海政策上的演变来论证安倍内阁对华政策的一个显著特点,即在所谓“积极和平主义”的外交方针指导下,加大在地区层面牵制中国的力度,具体表现在战略上牵制中国、安全上遏制中国、经济上平衡中国、舆论上抹黑中国等多管齐下,其目的是迟滞中国的快速崛起,牵制中国在亚太地区影响力的快速提升,从而维系日美同盟主导亚太的基本格局。从根本上来看,上述这些变化,并没有脱离日本战后长期以来实行的“对冲战略”框架,无论是在钓鱼岛问题上紧紧拉住美国为其“背书”,还是在南海问题上利用菲律宾和越南进行搅局,都是为了对冲中国影响力的提升给它带来的压力和所谓“威胁”,继续维持美日主导的地区政治与安全秩序。

1989年苏联的解体宣告了冷战的结束,此后国际政治格局开始经历新一轮的剧烈变动,曾是冷战主要“战场”之一的东亚也进入地区秩序调整期。在这一背景下,原有的国际关系理论对于愈发复杂的国家互动关系和各国外交战略的解释力有所减弱,新的国际关系理论和概念被不断提出。其中,“对冲战略”成为近年来诠释国家外交战略时最常出现的概念之一。

“对冲战略”是国家为了使风险最小化所采取的一种介于制衡与追随之间的多元化战略选择,这一概念是对以国家力量结构为基础的现实主义理论的补充及延伸。同时,本文还借鉴了郭清水解释东盟国家如何对冲中国崛起时提出的制衡—对冲—追随光谱,认为“约束性接触”是相对弱国对强国接受程度较强时采取的对冲战略,“软制衡”是相对弱国对强国采取拒绝态度时采取的对冲战略。当相对弱国对强国的接受程度极强或极弱时,该国将不再采取对冲战略,转而倾向传统的追随或制衡战略。

日本的“对冲战略”基于日本从现实主义视角出发对国际格局的认识,意在通过对冲避免完全“追随”美国所可能带来的风险。

冷战结束后,国际格局发生重大变化,日美同盟在出现短暂“漂流”之后不仅得以稳定下来,甚至出现了不断增强的势头,而其背景是中国的快速崛起和影响力的不断上升。冷战后日本在外交上的“对冲战略”也越来越多地被运用到对华外交方面。例如,在钓鱼岛问题上紧紧拉住美国为其“背书”,联合澳大利亚、印度等国家构建“海洋国家联盟”,在南海问题上利用菲律宾、越南等声索国牵制中国等等,都是日本外交中运用“对冲战略”的具体体现。

一、日本南海政策中“对冲战略”的演变与特点

日本在南海问题上实行的“对冲战略”经历了两个阶段。2012年安倍上台执政之前,日本实行的是比较低调的“约束性接触”政策,而安倍上台后则发展为手段多元的“软制衡”政策,日本在南海问题上从“有限介入”发展为“全面干涉”。这种变化是与中国在南海海域影响力的提升成正比的,具有明显的牵制和对冲中国的目的。

(一)“约束性接触”时期(1990—2012年)

该时期日本的南海政策体现出“约束性接触”对冲战略的显著特征。首先,日本采取多边外交渠道介入南海争端,试图将中国拉入这类机制中讨论南海问题,并在多边及双边场合尝试与中国就该问题进行对话。其次,日本政府对中国的南海策略尤其是中国军事力量在南海地区的发展怀有警惕,虽然并未对中国南海政策进行批评或抗议,但通过外交渠道呼吁、提醒中国政府“保持克制”,希望利用现行国际法和国际规则“约束”中国行为,“修正”中国可能影响区域均势状况的行为。最后,日本南海政策总体上呈现克制、低调的特点,避免直接干预南海争端。由此可见,该时期日本在南海问题上“对冲战略”已经“萌芽”,日本干预南海争端的态势已经形成并趋向深化。

(二)“软制衡”时期(2012年—)

2012年安倍内阁上台之后,海洋问题成为日本拉近与东南亚国家安全关系的核心之一。在首访东南亚时提出的“亚洲外交五原则”中,安倍明确提出“日本愿与东盟国家一起全力维护海洋权益和航行自由”,“海洋安全”概念首次出现在日本对东南亚的外交原则之中。与前一阶段相比,安倍内阁的关注领域不仅局限于反海盗、海上救援等非传统安全领域合作,还将合作范围逐渐向传统安全领域扩展,涵盖了海上联合军事演习、多边和双边海上安全对话,以及包括提供舰艇在内的海上能力建设支援等多方面内容,牵制和包围中国的意图愈加明显。

总体而言,2012年后日本的南海政策完成了从“有限介入”到“全面干涉”的转变,呈现出干涉程度加深、干涉方式多元化的趋势。其中,日本试图利用南海问题在地区安全层面发挥更为积极的作用,采取了包括军事演习、海上防务力量援助在内的多重措施增强对南海局势的影响力。值得注意的是,日本这种“软制衡”的介入模式依然没有偏离“对冲战略”的框架。

二、日本南海“对冲战略”的评估

日本的南海政策是其对华“对冲战略”的重要体现,也服务于日本在亚太地区的整体外交战略。从政策效果来看,日本在南海问题上采取的“对冲战略”实现了部分既定目标,但也存在着极为显著的局限性。一方面,牵制崛起中的中国是其“对冲战略”的主要意图,近年来全面干涉的南海政策确实干扰了中国与周边国家关系,加大了中国的安全压力,但总体遏制效果是有限的。另一方面,日本围绕南海问题拉住美国和相关国家对冲中国实力,积极开展安全外交,提高了日本在地区安全事务中的话语权和影响力,但也给地区安全局势带来了紧张与动荡。

(一)日本南海“对冲战略”对中国的不利影响

南海问题是关乎中国周边外交局势和整体外交大局的重大问题,日本采取“对冲战略”积极介入南海问题,增加了中国周边外交的不稳定因素。

首先,日本积极拉拢域外大国介入南海争端,使南海争端进一步复杂化。其次,为了更好地推进其南海政策的实施,日本始终将菲律宾、越南等与中国领土矛盾突出的东南亚国家视为介入南海政策的重点,为这些国家的南海主张提供声援,并支持它们采取强硬的对华立场。最后,日本在南海问题上对中国崛起的对冲阻碍了中国海洋战略的顺利发展。

(二)日本的南海“对冲战略”对中国的遏制效果有限

日本介入南海政策是以“中国威胁论”这个伪命题为抓手,因此难以实现围遏中国的最终目的。日本在干预南海事务时对“中国威胁”的大肆渲染,受到许多东南亚国家的抵触和反对。

另外,日本国内也有声音指出,日本近年来旨在“遏制中国海洋冒进行为”的干预政策没有实现既定目标,不仅中国军方在南海地区维护领土主权的举措并未因此减少,而且南海局势进一步复杂化。

(三)日本南海“对冲战略”对地区安全局势的影响

随着“大国意识”的不断增强,日本在利用南海问题对冲中国崛起的同时,也企图借机建立并发展其地区安全合作网络,提升自身在地区安全事务中的影响力和主导权。通过向菲律宾、越南、印度尼西亚等南海周边国家提供武器装备、人员培训等方面的支持,日本防卫产业的海外市场进一步扩大,自卫队在友好交流的名义下扩宽活动范围,日本在地区安全领域的影响力不断提升。安倍借助南海问题在地区和国际多边场合频繁发声,并与域外多个国家就海洋安全问题提出合作倡议,也使日本得以扩展其安全合作伙伴关系网络,并在亚太地区乃至全球范围内增强其在安全领域的影响力。

另一方面,日本在南海地区的“对冲战略”加剧了地区紧张局势,导致“安全困境”。日本的南海政策还干扰了东盟框架下的地区安全合作机制的建设。

三、日本的南海政策未来走向值得关注

冷战后,日本介入南海问题的“对冲战略”经历了“约束性接触”和“软制衡”两个阶段,而未来日本的南海政策走向依然值得持续关注。特朗普就任美国总统,为国际秩序重构带来诸多变数,亚太格局也在持续发生变化,日本未来的南海政策同样存在很多的不确定性。

首先,日本不是南海问题的当事方,作为域外国家无力单独制衡,只能借助第三方进行对冲,因此,第三方的意愿与立场就显得至关重要。也就是说,日本“对冲战略”的效果很大程度上受第三方国家合作态度及意愿的影响,而近期美国、菲律宾等国的政局发生变动,这为日本南海“对冲战略”的实施增添了许多不确定因素。

自杜特尔特宣誓就职以来,菲律宾的南海政策发生了重大调整。杜特尔特公开表示,在对抗和谈判面前,菲律宾选择谈判。在杜特尔特访华期间,中菲达成一致意见,认为南海争端不是两国关系的全部,两国将恢复外交和防务磋商。在这种环境下,曾将菲律宾作为重要支点的日本受到极大打击。日本庆应义塾大学教授粕谷祐子就表示:“日本将难以使杜特尔特不被拉入北京的轨道,也难以充当马尼拉和华盛顿之间的桥梁。对于这个国家,中国企业和市场的总体存在和未来前景远远超过日本。在军事上,日本的支持微不足道。”

其次,日本在南海问题上走向“硬制衡”的可能性依然存在。美国总统特朗普在谈及美国海外军事部署时展露出孤立主义倾向,这使日本对美国今后在南海地区牵制中国的力度有所忧虑。日本《产经新闻》认为,特朗普上台后,奥巴马政府的“亚太再平衡”政策可能面临危险,以往的“亚洲均势”可能发生巨大变化。但是,特朗普政府在海外的收缩战略也可能给日本提供机会,日本可能在日美同盟中承担更多安全责任,在顺应日美同盟变化态势的同时改变依赖美国军事力量的被动现状,以应对亚太地区的不确定性,而深度介入南海问题将为其发挥安全自主性提供重要机遇。

同时,随着安倍内阁“积极和平主义”的不断推进,日本将不满足于对其地区利益进行防御性维护,而希望更加积极地扩大日本的南海利益,并增强地区影响力,成为地区安全格局的主导者。事实上,当前日本积极发展与东盟国家、澳大利亚、印度等多国间安全合作关系、主张构建亚太“民主安全菱形”等措施,不仅是对日美同盟的补充和强化,更蕴含着未来摆脱对美安全依赖、实现自主防卫、构建日本主导下的安全合作网络的意图。日本东海大学教授山田吉彦曾表示:“日本如今已被东南亚国家推上了亚洲海洋合作的领导地位,需要具备带领亚洲国家的决心,并铭记由日本来构建海洋和平的使命。”

当然,日本走向“硬制衡”将面临很多难以自主和跨越的障碍,特别是特朗普政府的南海政策以及中美关系的总体发展方向,将深刻影响日本在南海问题上的行动和路径。而从根本上来看,安倍内阁在南海问题上对华采取“对冲战略”已经陷入了两个误区:一是将中国在南海岛礁的正常建设和活动视为“威胁”,并竭力遏制中国在南海地区影响力的提升;二是执意于继续维护一个以美国为中心、以日本为领头雁的东亚国际体系。日本著名学者藤原归一和英国学者约翰怀特曾清醒地指出,随着中国的崛起和世界安全问题的复杂化,当前的国际形势与冷战时期已完全不同,日本的战略构想可能是基于一个错误的、过时的前提。


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