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王伟日本社会保障调节收入再分配的路径与效应分析

作者:王 伟     时间:2021/1/31 15:09:46

中国社会科学院日本研究所研究员王伟在《日本学刊2020年第6发表《日本社会保障调节收入再分配的路径与效应分析——以社会保险为中心》(全文约2.6万字)。

 

社会保障是调节收入再分配的重要手段和工具,关系到社会秩序的稳定构建,大部分国家和地区都把社会保障作为调节收入差距、维持社会稳定的一个重要途径。二战后,日本在建立和完善社会保障体系的过程中十分重视并多次强调社会保障的再分配功能,20世纪80年代以来,日本社会保障的收入再分配作用日益大于税收的调节作用。

日本社会保障体系经过长期发展已形成以社会保险、社会福利、国家救助、保健医疗及公共卫生为主要内容的综合性制度体系,从收入再分配角度看,社会保险中的养老保险、医疗保险、护理保险制度覆盖全体国民或大部分国民,在社会保障给付中占比较大,是收入再分配机制的主体。

养老保险

从养老保险方面看,日本现行的公共养老金制度大致上为二层结构:第一层国民年金(基础年金),是日本养老金制度当中的基础部分,以个体经营者、企业职工、公务员及其配偶等居住在日本国内的20岁以上人群为对象。第二层厚生年金,处于国民年金之上,以企业员工、公务员等为对象,参保人加入厚生年金的同时也等于加入了国民年金。

日本养老保险实行现收现付制。从缴费来看,国民年金为定额缴费,参保人每月缴纳的保费金额固定;而厚生年金根据薪酬定率缴费,即参保人根据薪酬的多少按一定比例缴纳保费,虽然比例相同,但薪酬高的人缴纳保费的绝对额多,薪酬低的人缴纳保费的绝对额少。同时,厚生年金参保人缴纳的保费中包括基础年金保费,不再另外缴纳。从给付上看,基础年金为“等额给付”,只要参保人申领条件一样,领取的养老金也相同,不会出现额度上的差别;厚生年金参保人达到领取养老金条件时所领取的养老金由“定额”部分和“薪酬比例”部分构成,“定额”部分是基础年金,“薪酬比例”部分是根据缴纳保费绝对额多少领取的厚生年金。日本公共养老金的再分配功能主要体现在厚生年金的按薪酬缴纳保费和基础年金的“定额给付”上。

公共养老金的再分配效应因制度设计差异而不同。基础年金的目的之一就是发挥收入再分配的作用,强调公平,其在公共养老金制度中的调节收入再分配功能至关重要;而厚生年金中的薪酬比例给付则突出了效率,体现了多缴多得原则。因此,日本公共养老金的制度设计体现了兼顾公平与效率的特点。

医疗保险

从医疗保险来看,日本医疗保险制度根据被保险人职业等分为几种情况,缴纳保费的形式和金额各不相同,但国民接受的医疗服务没有差别,除学龄前儿童和老年人之外,个人负担的医疗费用也完全相同。

日本医疗保障制度实行社会保险方式,投保人的保费在医疗费中占比最大。同时,国家和地方自治体也有很大财政投入,但并不是平均投入到上述各种医疗保险制度当中,而是根据参保人的不同对不同形式的医疗保险“区别对待”。公共财政补贴在市町村管理运营的国民健康保险和广域联合会运营管理的高龄老年人医疗制度的医疗费用支出中占50%,在全国健康保险协会运营管理的健康保险中占16.4%,而对工会健康保险和共济工会保险则根据其资金运营状况或给予适当补贴或不予补贴。日本还根据被保险人的年龄和收入情况,在各保险制度之间进行被称为“财政调整”的资金调剂,以消除各种制度间由于风险不均所造成的财政负担失衡。

根据这种保费缴纳、公共财政投入、各保险制度之间“财政调整”以及被保险人按不同比例负担医疗费的机制,日本的医疗保险制度实现了年轻一代和老一代之间的代际再分配和不同收入阶层之间的代内再分配。

护理保险

护理保险制度是日本进入21世纪后开始实行的保险制度,针对因年老、疾病全部或部分丧失生活自理能力的人群,向其提供必要的护理服务。在护理服务费用方面,被保险人除需按期缴纳护理保险费之外,根据个人和家庭的收入水平,还需承担在接受护理保险服务时产生实际费用的10%到30%,其余部分由护理保险支付。护理保险的资金来源于国家财政及地方自治体财政的公费和被保险人的保费,比率各占一半。

护理保险的调节再分配功能主要体现在缴纳保费方面。两种被保险人缴纳的保费比率与接受护理保险服务之间有很大不同。65岁以上的第一类被保险人和65岁以下的第二类被保险人缴纳保费的比例,每三年根据人口比率调整一次。护理保险制度建立以来,随着老年人口比重的增加,第一类被保险人所缴保费比例有所上升,但目前仍低于第二类被保险人。如果把护理保险资金当中的保费部分作为100,那么第一类被保险人的保费为46,第二类被保险人的保费为54。然而,从接受护理保险服务方面看,第一类被保险人的比例远高于第二类被保险人。护理保险实际上也是一种“现收现付制”,相对年轻一代人缴纳保费,供老一代人接受护理保险服务,完成代际之间的收入转移,调节代际之间的再分配。同时,被保险人根据收入缴纳保费,收入越高缴纳的保费越多,也发挥代内收入再分配的作用。

结语

日本有关调查数据表明,与初次分配比较,再分配后的收入差距得到了较大程度的改善,这种改善源自税收和社会保障的再分配调节作用,但社会保障发挥的作用更为显著,远大于税收。同时,社会保障还带来了缩小收入差距效应和调节地区之间收入再分配的效应。

日本社会保障之所以较为有效地实现了收入再分配,主要得益于以下几点。第一,日本社会保障制度覆盖全民。社会保障覆盖范围决定收入再分配效应的大小,如果覆盖面不够大,那么收入分配调节作用就有限,覆盖的人群越多,再分配效应也就越大。日本的公共养老金、医疗保险、护理保险等制度都覆盖全体国民,而且在制度设计和财政运营方面由国家主导,基本原则和基本标准全国统一,更有利于社会保障收入再分配调节作用的发挥。第二,通过缴费和给付两个环节的作用,进行收入再分配调节。日本几项主要保险制度基本都是累进制缴纳保费,收入越多保费额度越高,在缴纳保费阶段就发生了收入转移。从给付方面看,厚生年金参保人无论缴纳多高的保费,享受的基础年金都是相同的,而在享受医疗保险和护理保险服务时,高收入层自负担的比率也比普通收入层大。第三,通过不同保险制度之间的资金调剂,实现收入再分配。比如医疗保险制度因保险对象不同分为几种保险制度,有的制度参保人收入较低,面临风险较大,日本便在各保险制度之间进行“财政调整”,以消除制度间由于风险不均所造成的财政负担失衡,缩小不同制度之间的差距。

日本社会保障虽然在调节收入再分配方面发挥着很大的作用,但近些年来,随着人口老龄化的加剧和非正式员工的增多,日本出现了收入差距扩大、相对贫困率上升的状况,社会保障也面临深化改革的课题。从收入再分配角度看,至少有两方面的问题需要解决。第一,社会保障的制度设计向老年人倾斜,对于老年群体产生了较大的收入再分配和减贫效应,但对于年轻的低收入阶层的收入再分配效果相对较弱,甚至在年轻一代和年老一代之间出现了社会保障负担上的不公。第二,有的制度尚不完善,对于部分人群产生逆向效应。如国民年金的定额保费制度,没有体现累进制缴费机制,不分收入和资产多少都缴纳同样的保费,年老时领取同等额度的养老金,相对其收入和资产而言,就有可能造成低收入人群缴多领少、高收入人群缴少领多的结果。还有些低收入单亲家庭没有达到减免税收和保费的标准,要和普通家庭一样缴纳税费,社会保障制度对于他们可能产生累退效应。

日本的经验表明,社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收,是调节收入再分配的重要手段。我们可以参考和借鉴日本的一些制度安排,在加强制度的整合与衔接、不断扩大覆盖面的基础上,从缴费和给付两个方面对低收入人群加大再分配力度,缩小收入分配差距,促进社会的和谐稳定。同时,从日本社会保障制度面临的问题中吸取教训,避免发生“累退效应”,建立和完善更加公平合理、更可持续的社会保障体系。

 

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)


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