北京大学国际关系学院副教授归泳涛在《日本学刊》2021年第6期发表《经济方略、经济安全政策与美日对华战略新动向》（全文约2.3万字）。

归泳涛指出，在当前的国际关系中，各国日益重视“经济方略”（economic statecraft）或“经济安全政策”（economic security policy），使用经济手段追求国家安全和外交政策目标。美国把中国视为高科技和地缘政治竞争中的对手，一方面不断加强针对中国的强制性经济方略，特别是技术“脱钩”，另一方面试图联合所谓志同道合的国家，构筑排除中国的技术联盟和供应链联盟。日本作为美国的盟国，也开始强化经济安全政策，岸田文雄内阁为此新设了经济安全保障担当大臣的职位。经济方略或经济安全政策正在成为大国博弈的又一个竞技场。

一、“经济方略”和“经济安全政策”的概念及其兴起的背景

国家采用经济方略贯穿古今中外。早在春秋时期，管仲就以“公贵买其鹿”之策，助齐桓公制服楚国。古希腊时期，雅典为了惩罚麦加拉，对其实施经济封锁。美国学者大卫·鲍德温将经济方略定义为使用经济手段追求外交政策目标，并将其分为正面和负面两大类。前者指实际或承诺的奖励，包括优惠关税、补贴、对外援助、投资保证、对外资的税收优惠等；后者指实际或威胁性的惩罚，包括禁运、抵制、不公开的贸易黑名单、排他性采购、没收、惩罚性税收、暂停援助、资产冻结等。

与美国使用“经济方略”相对应，日本使用更多的是“经济安全政策”。日本学者中村直贵认为经济安全政策包括三大类型：（1）经济方略，即把经济作为安全政策的权力资源加以利用；（2）经济韧性与产业竞争力的强化，即为了应对国家和国民经济体系面临的威胁，采取背离市场规则的产业政策；（3）国际经济体系的强化，即维持和深化相互依存。

综合上述观点，可以将狭义的经济方略定义为：一国为了实现自身的外交或安全政策目标，利用经济手段对他国施加影响，以促使对方改变立场和行为。广义的经济方略则与经济安全政策内涵基本一致，包括狭义的经济方略、产业政策和国际经济合作三种类型。

全球经济和信息网络中的不对称相互依存、军民两用技术的飞速发展，以及美国对外政策的重心从构筑自由主义国际秩序转向突出地缘政治竞争等客观和主观因素的出现，为经济方略或经济安全政策的兴起提供了条件。

二、美国的对华强制性经济方略

美国的对华经济方略有两个显著趋势：一是使用“强制性经济方略”（coercive economic statecraft)的范围大幅扩大，强度大幅增加；二是从拜登政府建立开始，强调与所谓志同道合的国家联合，试图建立排除中国的技术联盟和供应链联盟。

新美国安全中心对强制性经济方略的定义是：通过限制贸易、投资和资金流动等让对方付出经济代价，以追求战略目标或迫使外国政府、团体或个人做出政策让步。强制性经济方略是把双刃剑，在削弱和限制对方的同时，也会伤及自身及盟友。除饱受诟病的关税战外，特朗普政府针对中国的强制性经济方略大多获得两党支持，且为拜登政府所继承。具体措施包括出口管制、实体清单、外资审查、进口限制、对华投资限制和金融制裁等。

与特朗普相比，拜登更重视产业政策、供应链安全等加强自身技术竞争力和经济韧性的政策。他于2021年2月签署了对美国供应链进行为期100天审查的行政令，要求对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料，以及药品和原料药等四类产品的供应链展开审查。审查报告中提出的建议已付诸实施，包括加强关键产品的美国制造能力，投资研发以减少供应链脆弱性，以及与盟友合作增强集体供应链韧性等。2021年6月，美国参议院通过了《美国创新与竞争法案》，计划在研发方面投入约2500亿美元，其中包括用于重振美国半导体产业的520亿美元拨款以及用于应对中国挑战的内容。

三、日本的经济安全政策：应对中美“脱钩”

日本在经济安全上面临的最大挑战是如何应对美国的对华“脱钩”政策。日本在不同领域采取了不同措施，既有追随和配合的一面，也有承受损失和压力、规避风险的一面。

在外资审查方面，日本与美国保持步调一致。2019年11月，日本通过了修订版《外汇及外国贸易法》，规定外国资本获得日本国家安全相关行业上市企业股权或表决权1%以上时，有义务向日本政府事先申报，而以往这一比例是10%。

在出口管制方面，日本没有像美国那样采用单边方式，也没有诉诸实体清单的做法，而是依据既有国际制度参与多边出口管制。日本的出口管制政策暂时维持了防止武器扩散的原有目的，没有像美国那样扩大到新兴和基础技术领域。

在日本的政策讨论中，受到广泛重视的概念是“战略不可或缺性”（strategic indispensability）。日本企业在半导体材料和制造设备、机床以及计量检测器具等领域的技术居世界领先地位，具有战略不可或缺性。但日本担心，如果这些技术被作为基础技术而受到美国出口管制的影响，就会严重限制日本企业在中国市场的发展。

日本虽然不得不对美国的经济方略迅速做出回应，但其立场与美国存在区别。日本认识到，美国的对华技术“脱钩”政策对己不利，希望尽可能限制其影响范围。日本没有像美国那样大幅增加强制性经济措施，而是优先考虑如何防止敏感技术流出，即如何维持和加强自身的战略不可或缺性。具体到对华经济政策上，日本不像美国那样公开与中国对抗，也不参加以排除中国为目的的集团。例如，日本虽然承诺在5G业务上与美国协调，但没有参加美国提出的在通信网络、手机应用、云服务、海底电缆等领域排除中国企业的所谓“清洁网络”计划。

总之，日本试图在美国和中国之间、在国家安全和经济利益之间、在保护敏感技术和确保出口市场之间谋求平衡。

四、美日联手制华的可能性

如前所述，除使用强制性经济方略外，美国对华政策的另一个趋势是：联合所谓志同道合的国家，构筑排除中国的技术联盟和供应链联盟。2021年4月，拜登与时任日本首相菅义伟举行首脑会谈并发表《联合声明》，称两国将深化在生命科学与生物技术、人工智能、量子科学以及民用空间等领域的研发合作，并加强包括半导体在内的供应链合作。两国还公布了《联合声明》的附件——《美日竞争力与韧性伙伴关系》（U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership），计划共同研发安全和开放的5G网络（包括开放式无线接入网）和下一代移动网络。

然而，日本究竟能在多大程度上回应美国构筑技术联盟或供应链联盟的要求，却存在疑问。美国的目的是把中国排除在技术研发和供应链之外，这会在高科技贸易中引发“寒蝉效应”。日本被夹在美国的出口管制压力和中国的市场吸引力之间，左右为难。以最受关注的半导体制造为例，美国对华为的禁令对日本企业造成了严重冲击。铠侠控股（Kioxia，原东芝存储器）被迫停止向华为供货，为此推迟了2020年日本最大规模的首次公开发行上市（IPO）。如果美国继续扩大对华制裁，就会使日本拥有优势的半导体企业失去重要的中国客户，从长远看会削弱它们的竞争力。

而且，美国半导体战略的目标是吸引有竞争力的外国企业到美国开设工厂，这反而会使日本半导体制造设备和材料面临“空心化”的危险，与日本加强自身具有“战略不可或缺性”产业发展的目标背道而驰。铠侠在延期上市后，启动了与美国西部数据（WD）的合并谈判，此举被视为日美半导体合作的第一步。但美方希望合并后的公司总部设在美国，日方对此却不愿接受，且坚持保留日本工厂和高附加值的研发功能，谈判因此陷入困境。由此观之，美日究竟是构建供应链联盟，还是保护各自的产业，在现实中必然面临复杂的利益博弈。

五、前瞻：不同利益之间的平衡

在地缘政治对立、高科技竞争和新冠肺炎疫情的叠加影响下，各国会越来越多地从国家安全的角度认识和调整对外经济政策。中美日围绕经济方略的博弈将长期持续下去。

然而，经济方略包含一个重大悖论，即如果限制或切断与对象国的经济联系，就会损害本国经济方略的权力来源。对此，美日两国内部已经出现了理性的声音。未来美日对华经济方略可能趋向务实、精细，会采取逐案处理而非全面禁令的方式，并在以下几个方面保持平衡。第一，在对华防范和对华接触之间保持平衡。第二，在技术自由流动和技术管理之间保持平衡。第三，在短期效果和长期影响力之间保持平衡。第四，在防御性政策和进攻性政策之间保持平衡。

大国间的技术竞争将长期存在，但很难彻底改变经济上的相互依存关系。因此，各国只有通过对话协商和危机管控，在新的竞技场上建立起新的规范和规则，才能避免“斗则俱损”的后果，逐步找到兼顾国家安全与经济利益的共存之道。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处）