上海国际问题研究院外交政策研究所副研究员蔡亮在《日本学刊》2019年第1期发表《安倍政府区域一体化政策的战略意图剖析——基于机会窗口与规则收益的视角》（全文约2.4万字）。

蔡亮认为，安倍政府在区域一体化政策上采取了先TPP后RCEP的次序选择，意图让TPP扮演向RCEP输出规则的桥梁角色，牵引RCEP实现TPP那样的高自由化率。这导致了RCEP谈判在“急进”与“渐进”之间竞争激烈，即以日本为代表的发达国家坚持“毕其功于一役”的立场，而以中国为代表的发展中国家则强调应奉行循序渐进的方针，RCEP谈判旷日持久却收效甚微的肇因正在于此。直到CPTPP和日欧EPA成形后，日本认为已在经贸规则的建章立制方面抢占了先机，对RCEP谈判的态度开始转向积极，并在立场方面表现出一定的灵活性。

从表面看，RCEP谈判由东盟主导，但这种主导并非源自东盟的综合实力，而是囿于中日因复杂、敏感的矛盾纠结导致领导力缺失，才使得东盟主导成为各方都能接受的折中方案。换言之，RCEP进展顺利与否，主要还是取决于中日两国在谈判中的合作程度。

一、安倍政府对RCEP的目标诉求

由东盟和中日韩澳新印六国组成的RCEP被认为是亚太地区最具潜力的自由化谈判机制和贸易投资框架安排，虽然其自由化率相比TPP、日欧EPA等颇有不足，但从经济规模看毫无疑问可以被纳入“巨型FTA”的范畴。

RCEP的主旨在于构建区域内大市场和区域生产网络，挖掘并充分利用新兴市场及其中等收入群体的巨大消费力，且中、韩及东盟等日本最重要的贸易伙伴均参与其中，因此毫无疑问将成为拉动日本经济的最有力牵引。如从日企供应链角度而言，RCEP集中了亚洲日企零部件进口的90%—95%。进一步而言，RCEP市场潜力巨大，到2050年其在世界GDP中所占比重将超过50%。而且，各种测算结果虽不尽然一致，但不像TPP那样大相径庭，各方数据均显示为RCEP对提振日本经济有较大成效。比如，美国的测算结果是可以使日本经济增长率提高1.79%，日本国内的测算结果显示提振效果达5.0万亿日元，也有观点认为，因关税减免可提高1.5%、因非关税贸易壁垒取消或降低可提高2.9%。

仅从经济收益视角而言，安倍政府推行亚太区域一体化政策的优先顺序应该是先RCEP后TPP，但为何事实上恰恰相反呢？安倍政府的战略意图是要建设以TPP为范本的高水平FTA，并借此构筑由日本主导的亚太经贸规则。这一战略意图决定了日本对RCEP谈判的政策取向是“求质不求速”，主张牵引RCEP实现“TPP化”，如在货物贸易、服务贸易、投资自由化水平及例外产品和领域等方面实施更大的开放。再如，RCEP第三回合谈判中做出的增设竞争政策、知识产权保护、经济与技术合作、争端解决等四个工作小组的决定，即是日本竭力主张的结果。

RCEP就谈判内容而言共有18章，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、原产地规则、金融、电信、自然人移动、电子商务及知识产权等15个领域，整体自由化率约在85%至90%之间。相比已有的大多数FTA，应该说RCEP的自由化率并不算低。然而，若将之与安倍政府视为FTA范本的TPP相比，的确在“质”上存在一定的差距。TPP的内容有30章、包含1.8万项商品、涉及24个领域（货物贸易占3个领域，其他21个领域基本属于相关贸易规则制定的范畴），自由化率高达98%。其内容比RCEP多12章，如政府采购、国有企业、劳工、环境及横向议题等重要内容。进一步而言，在RCEP与TPP均涉及的内容中，TPP的开放标准也高于RCEP，如RCEP中货物贸易的自由化率理想目标是95%，但在TPP中该指标数值接近100%。此外，TPP在服务贸易、金融、投资等领域的开放力度也非RCEP所能比拟。

虽然TPP和CPTPP中也有如越南那样经济发展水平相对较低的国家加入，但其自身经济体量有限，谈判议价能力较弱，基本就是扮演一个追随者角色，因而并不足以对谈判进展造成太大影响。相比之下，RCEP因成员构成最为多元，成员国之间产业结构状况比较复杂，产业链和产业链的位阶差异较大，集体行动困境凸显得最为明显。

首先，以日本为代表的发达国家和以中国为代表的发展中国家之间围绕谈判议程设置和规则制定存在巨大分歧，关乎谈判的未来走向，是RCEP面临的最主要矛盾。相比日澳等发达国家要求牵引RCEP实现“TPP化”、秉持“求质不求速”的立场，中国、东盟等是以早日完成谈判为最优先考量，至于自由化率问题应综合考虑各国经济结构和社会发展水平的差异，即使要追求高自由化率，也应循序渐进地制定相应的路线图，分阶段加以实现。

其次，RCEP缺乏强有力的主导国来推动谈判的进程。如前所述，东盟在RCEP谈判中只能扮演“进程的促进者”角色，根本无法胜任“实质的推动者”一职。从经济体量上看，中国GDP是日本的2.5倍左右，约占RCEP总量的一半。但是，日本在经济结构和发展水平上占有优势，而与市场规模相比，技术更具有等级性和垄断性，使得日本在RCEP谈判中拥有较大的议价能力。从另一角度看，中国并不具备美国在TPP中所拥有的主导力，甚至与东盟形成合力也不足以让RCEP加速度前进。因此，尽管RCEP细节谈判始于2013年5月，但直到2018年初各方仅就中小企业和经济技术合作这两个章节达成了共识。以此为背景，谈判参与国中还涌动着另一股离心力，如马来西亚、泰国在2017年下半年就提出一个将印度、澳大利亚及新西兰排除在外的13国自由贸易圈的新框架机制等。

最后，印度因素的掣肘。印度因担忧本国商品竞争力不强而提出了较低的市场开放目标。如各国希望印度对92%（中国希望至少是90%）的进口产品削减关税，但印度提出分三个层次减让关税的应对办法，如对东盟提出的开放标准是十年内达到80%（立即开放部分为65%，其余开放部分为15%），对日韩提出的标准是65%，对中澳新三国的标准最低，仅为42.5%。又如在知识产权领域，日本强烈要求严厉打击盗版问题，印度则希望制定某种较为宽松的规则。与此同时，印度为助推本国信息技术（IT）人才走向海外，要求在人员流动方面提升自由化水平，这又与重视保护国内就业市场的东盟矛盾重重。

安倍政府对RCEP的目标诉求是牵引RCEP实现“TPP化”，并由此主导RCEP的谈判，尤其在规则的建章立制方面取得对华的制度优势。但是，一方面日本清楚RCEP绝无可能达到TPP的高标准，如果坚持这种“毕其功于一役”做法的话，只会使RCEP中途夭折。另一方面，日本的做法也是为先TPP（包括CPTPP）和日欧EPA、后RCEP这一次序服务的，这样可以有效地让RCEP谈判延宕。而当前者已经完成的情况下，意味着日本抢占了区域一体化的战略先机，可以在经贸规则建章立制的过程中占据主导地位的同时，适当在RCEP谈判中展现一定的灵活性。这样一来，既有利于日本实现对RCEP谈判的主导，又能够最大限度地获取制度收益，可谓“一石二鸟”。

基于此，在2018年3月于新加坡召开的RCEP第四次部长级会议上，安倍政府的谈判态度开始转为积极，在强调致力于实现高水平自由化目标的同时，也准备展现灵活性。日本负责谈判的经济产业大臣世耕弘成不但首次明确表示支持东盟寻求年内达成共识的意向，还倾向于同意给发展中国家在协定生效后留出一定的缓冲期。

二、中国的区域一体化政策与中日在RCEP谈判中的协调

中国一直是国际多边贸易体制的坚定维护者。自2002年中国与东盟签署“全面经济合作框架协议”以来，中国不断推进区域一体化进程，加快开展各种FTA谈判的同时，逐渐将自贸区建设提升至国家战略层面。习近平主席在十九大报告中公开宣布：“中国支持多边贸易体制，促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济。”概言之，现阶段中国正在编制一张立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的FTA网络。

中国在FTA的开放进程中呈现出“先行先试、由点及面、梯度开放、循序渐进”的特点。在选择开放对象时，采取了先发展中国家和地区、后发达国家和地区的次序；在开放产业上，优先开放中国具有比较优势的产业，对较为弱势的产业给予适当保护，安排了一定的过渡期。总体而言，中国与其自贸伙伴实现了比世界贸易组织（WTO）水平更高的相互开放。如中国已签署的FTA，在货物贸易方面，零关税产品税目占比以及零关税产品进口额占比基本都在90%以上。此外，在新形势下，中国签署的FTA所涉及的领域正拓展至知识产权、政府采购、环境保护、劳工权利、电子商务、中小企业等新议题，至于签署时间较早的FTA，也正在通过签署《补充协议》或商谈FTA升级版的方式进行完善与升级。

需要指出的是，中国已签署的FTA，无论是覆盖范围还是开放水平，仍与美日欧韩等有较大差距。前者的差距主要体现在自贸伙伴的经济实力和体量级别上，如在全球GDP排名前20的经济体中，中国的自贸伙伴只有韩国、澳大利亚、印尼及瑞士等四国，尚未与排名前10的国家签署FTA。后者的差距则可以从货物贸易和服务贸易、投资两个方面来看。在货物贸易方面，美日欧韩等发达国家和地区缔结的FTA中，货物贸易最终零关税产品税目和进口额所占比例都达到99%以上。在服务贸易、投资的规则领域，美日欧韩等均采取“准入前国民待遇 负面清单”管理制度，而中国除了对港澳地区外，基本采取“准入后国民待遇 正面清单”模式。

如前所述，在亚太区域一体化过程中，中日之间不仅自贸伙伴相互重叠，也共同参与RCEP和中日韩FTA谈判，但两个谈判均跌宕多年，未取得实质性成效。这说明中日的区域一体化政策既有相向相通之处，也存在鲜明的竞争特性。现阶段国家间的合作过程实质上也是彼此进行多次博弈的过程，其结果体现出一种各方虽不满意但能接受的次优平衡。日本以TPP为范本，挟CPTPP和日欧EPA为气势，竭力打造以“高质量贸易规则”为基础的亚太自由贸易体系，强调在国有企业、竞争政策、知识产权等领域形成于己有利、更加严苛的规则体系。其用意是为与中国争夺区域经济一体化的主导权服务，所追求的战略意图就是要把中国纳入以日本为核心的国际经贸合作体系中，除了更多地分享进入中国市场带来的经济红利外，还借以确保对华制度优势，获得规则收益。而中国虽然提出了“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”的口号，但囿于中国在全球价值链中所处的中低端位置，整个产业升级和结构调整不可能一蹴而就。

以TPP为例，有学者就认为中国经济目前所处的发展水平与TPP各项要求之间的差距至少在十年以上。除在货物贸易自由化水平、服务贸易市场准入和投资规则等方面，中国与TPP存在巨大的开放水平差异外，TPP中的标准与认证、环境保护、知识产权、劳工标准、政府采购等边界后问题，对中国的现实管理体制和机制也构成了严峻挑战。因此，中国采取水闸模式，分阶段缩小差距，以逐步摸索、稳步推进的方式发展和深化本国自贸区网络的做法，可称得上是找到了一条符合本国实际发展水平的切实有效的途径。这也是为什么中国会在RCEP谈判中强调协调各国利益、循序渐进地提高自由化标准路径依赖的原因所在。

相比之下，日本的做法可谓“毕其功于一役”。这使得当日本为满足自身利益而对RCEP谈判提出过高要求时，势必会遭到反弹，从而使谈判进程一再延宕。如日本为应对亚洲电子商务的快速发展，曾提出外国企业不得将服务器设置在本国，企业必须公开软件内容，应该严格限制国有企业享受优待等要求，中国和东盟都予以反对。可想而知，如果中日两国互不相让，RCEP谈判势将延宕日久。而在中日都认为在当前全球贸易面临保护主义和单边主义挑战的背景下，RCEP对于打造自由贸易体系、应对经济全球化和区域经济一体化的发展至关重要。

对中国而言，作为对中美贸易战的战略缓冲，实现贸易多元化和贸易自由化是重要的因应方针。RCEP就是体现上述应对策略的重要平台，因此推动RCEP早日达成框架协议符合中国的国家利益。中国也清楚，要达成上述目标，离不开与日本的合作。而且，虽然安倍政府在自贸区政策的推行过程中有“夹带私货”的成分，但无论是TPP还是CPTPP，作为一种国际制度，其涵盖的一些国际经贸新规则从根本上说是全球价值链的形成和世界经济多元化推动的结果。当全球价值链的分工模式特征体现为生产链条分布在不同的经济体时，它要求传统的以边界措施和市场准入问题为核心的贸易政策向以边界内措施和规制融合为核心的第二代贸易政策转变，以实现公平竞争、消除深层经济扭曲和塑造良好的商业和法治环境等等。这些要求既为中国的发展带来新的风险和挑战，也提供了新的机遇，即在一定程度上对中国加速全面深化改革、以适应未来更高标准的国际经济和贸易规则形成了外部倒逼压力。进一步而言，打造一个高水平但具有灵活性的RCEP与中国构建开放型经济新体制的目标和议程是一致的，且相关的经贸规则可为中国构建市场化、国际化与法治化的现代化营商环境和政府规制提供有益标尺和参考。

再反观日本，在推动CPTPP成形后，对RCEP的谈判也开始采取较为务实的态度，立场已调整为在市场准入和规则制定方面确保一定的水准为前提，准备展现灵活性，还倾向于同意给发展中国家在协定生效后留出一定的缓冲期。此外，日本还认为在中美贸易摩擦渐趋白热化的背景下，中国一定也希望向全世界展示其维护自由贸易的立场，因此有望借日中关系改善的东风推动RCEP谈判取得进展。这样一来，包括中日在内的各方在尽快结束RCEP谈判这一目标上就达成了一致。

影响RCEP谈判进程的最核心因素是中日不能有效发挥“实质的推动者”作用。因此，现阶段中日在RCEP上体现出的务实合作态度意味着该问题在一定程度上得以消解。得益于此，虽然RCEP谈判未能在2018年内达成框架协议，但相比以往可以说取得了一系列实质性进展。如2013—2017年仅完成了两个章节的谈判，2018年一年就完成了包括海关程序与贸易便利化、政府采购、争端解决等五个章节的谈判，另有知识产权、竞争和电子商务等三个章节基本完成谈判，货物贸易、服务贸易及投资等市场准入领域也已进入出要价谈判的冲刺阶段，谈判任务完成度从2017年的不足50%迅速提升到接近80%。最后需要强调的是，RCEP在后续谈判中仍会遭遇各种困难，如各国对自由化率的认定标准、印度在市场准入方面的让步空间等等。但相比过去，各国的立场显然更加统一，谈判意愿也更加积极，均希望能够早日完成谈判，因此一致同意力争在2019年内达成一个“现代、全面、高质量、互惠的协定”。

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