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论政官关系与日本民主党政权
作者:徐万胜     时间:2016/1/15 16:17:29

(载《日本学刊》2010年第4期)

内容提要在冷战后日本政党政治的演变进程中,民主党形成了“由官僚主导转向政治主导”的政策理念。民主党上台执政以后,鸠山内阁设置了国家战略室和行政刷新会议,并通过“事业甄别”与“国会立法”的方式来实施政官关系改革。在此过程中,民主党政权对运营机制做出了相应调整,但也显现了弊端。展望未来,民主党政权实施的政官关系改革具有历史延续性,改革成效将受到诸多因素制约,并关联到民主党执政能力的建设。

关 键 词日本政治  民主党政权  政官关系  鸠山内阁

政治学理论中的政官关系,是指在政府活动中公共政策的决定者与执行者之间的关系,即政治家与官僚之间的关系。基于日本的政治实践以及政官相互作用的视角,本文所谓的政官关系,主要是指执政党所属国会议员(“政治家”)与省厅内部能够对政策决定施加影响的高级业务类公务员(“官僚”)之间的关系。

在日本,自民党长期执政期间的政官关系的核心内涵就是自民党所属国会议员与官僚之间的一体化关系。这种一体化关系主要表现为自民党议员与官僚共同参与政策决定,以及官僚退职后加入自民党从政。这种关系虽曾一度有利于维系自民党的执政党地位,但最终损害了政治家与官僚之间所固有的体制距离。由此衍生的金权政治丑闻等体制弊端,迫使自民党于20世纪90年代中后期开启了行政改革议程,形成了一股强大的政党体制转型压力。20099月民主党上台执政以后,鸠山由纪夫内阁更是高举“政治主导”与“脱官僚”的改革旗帜,力图深入调整政官关系。

  政官关系与民主党政权的理念渊源

民主党是在冷战后日本国内政官关系发生变化、政府推行行政改革的背景下成立的。

1955年体制”崩溃后,在“非自民党”联合政权(细川护熙内阁与羽田孜内阁)执政时期,自民党失去了对行政资源的垄断地位,官僚集团也不再是自民党的智囊,并不得不开始与自民党以外的其他政党建立联系渠道。对自民党而言,“当时不依赖于官僚的状况,与此后行政改革时的反官僚姿态、推行政党主导的干劲均相互关联,意义重大”[2]。同时,20世纪90年代中期,在全球贸易自由化加速以及日本“官官接待”丑闻接连曝光的情况下,官僚制的效率性、公正性乃至民主性均受到质疑。因此,19961月自民党重新执掌政权以后,以桥本龙太郎内阁推行的中央省厅改革为发端,开启了新一轮的日本行政改革进程,并力图调整政官关系。

但是,由自民党、社民党与先驱新党三党联合执政的桥本内阁在行政改革领域的施政状况,并未能满足先驱新党内部分年轻议员的政策诉求。这些年轻议员认为,除了遭到官僚的抵抗之外,行政改革难以推进的原因还在于“同为执政党的自民党与社民党不断加以阻挠”,改革处于“背后遭人暗算”的状态。[3]这成为部分议员脱离先驱新党与社民党组建民主党的促因。因此,推行行政改革并转换官僚主导体制,不仅成为19969月组建的民主党(即“第一次民主党”)的政策理念,也为日后民主党的重组奠定了政治路线基础。

1997年年底新进党解体后,经过一系列的前期准备与酝酿,1998427日,民主党与其他几个政党合并组成了新的民主党,并在第一次党大会上通过了《基本理念》与《基本政策》等纲领性文件,表明了该党有关政官关系的现状认知以及政策主张。《基本理念》认为:“当今日本,官僚主导下的保护主义与平均主义,以及相互依存与结合的体制结构已经走到尽头,无法适应时代变化。”《基本政策》主张:“强化总理大臣及内阁的政治领导能力,明确责任体制”,要提高政党在国会运营过程中的政策立案能力。[4]

在此后民主党的发展历程中,如何调整政官关系并推进行政改革,一直是该党的重大政策课题。为了探索改革路径,19989月,民主党设立了“政权运营委员会”(会长为鹿野道彦)。该会先后召开27次讨论会,并派遣调查团前往英国、德国展开实地调查,最终于同年12月提交了《旨在建立新政府》的报告书。报告书十分详细地阐释了民主党有关政官关系的政策理念与改革主张,并认为“议会内阁制成立的前提是‘政’的主导性”,“民主党是以变革‘官主导’的政府运营、实现‘民主导’的政府为基本目标而建立的政党”。报告书主张通过扩充内阁官房职能、完善官邸体制等措施来克服行政弊端,并提出了《内阁法修正试案》,以期引发大规模的讨论。[5]19998月,民主党政权政策委员会又提出《旨在使日本成为最好国家》的政策建议,主张通过明确首相权限、政治主导省厅运营、强化行政监察能力等措施来确立政治性领导职能,并呼吁彻底推进行政改革。[6]上述文件形成了民主党有关调整政官关系、推进行政改革的政策理念框架。

同时,民主党有关政官关系的政策理念还体现在一系列国政选举中的竞选纲领或政权公约中。例如,在1998年参议院选举的竞选纲领中,作为十项政策承诺之一,民主党主张将国会和内阁从官僚支配下解放出来,建立国民能够做主的政府。在2000年众议院选举中,民主党以《旨在使日本成为最好国家》作为其竞选纲领。在2001年参议院选举的竞选纲领中,民主党将“行政改革”列为21项政策承诺之一,提出推进官僚主导型向政治主导型转变的行政体制改革,主张采取强化首相权限、充实信息公开体制、施行跨省厅的一揽子人事制度等改革措施。在2003年众议院选举的政权公约中,民主党首次发表“脱官僚”宣言,承诺消除税金浪费及实现公正且透明的政治,力求建立首相主导的新政府。在2004年参议院选举的政权公约中,民主党将“大幅改革政界、官界”作为15项政策分论的标题之一,并列举了具体措施。在2005年众议院选举的政权公约中,民主党再次发表摆脱“官僚政治”、“陈情政治”宣言,并将“推行政治、行政改革”列为14项政策分论的标题之一。在2007年参议院选举的政权公约中,民主党首次以“政与官”为题陈述政策见解,主张推进财政结构改革,通过杜绝“下凡”来消除浪费,改革特殊法人及独立行政法人,彻底改革公务员制度,原则上废止补助金并推进地方分权,推进政治资金制度改革,将国会议员定额削减10%以上等等。在20098月举行众议院选举时,出于“政权交替”的前景预期,民主党在政权公约中提出了有关政权构想的“五项原则”[7],并提及“彻底重新审视政与官的关系”,认为此项措施的政策目的是“通过确立政治主导来恢复真正的民主主义”。这些竞选纲领或政权公约中体现的民主党的政策理念是十分明确的,即“由官僚主导转向政治主导”。

民主党内有实力的政治家也始终对官僚机构持批判态度,并主张调整政官关系。199610月,民主党代表菅直人在其著作《日本大转换》中指出,日本的官僚机构正陷入困境,国会已经局部地沦为官僚机构的“殖民地”,并主张加强国会及首相官邸的职能。[8]20069月,民主党代表小泽一郎在其著作《小泽主义》中断言,“政治的重要事项是由官僚而非政治家决定,故日本难以称为民主主义国家。倒不如说是‘官僚社会主义’的国家,更加接近实态”,并主张日本以英国为榜样改革官僚依存体制。[9]

此外,在朝野政党斗争中,对自民党政权框架下推行的行政改革实践与成效,民主党基于在野党立场往往持有异议。19998月,民主党政权政策委员会指出:“行政改革不能停留在简单的省厅重组上”,自民党难以深入推进改革的原因在于,“在决定日本发展方向的政策立案过程中,官僚居于垄断地位的结构本身未发生任何变化”[10]20093月,对于麻生内阁决定的《国家公务员法修正案》,民主党行政改革调查会会长松本刚明指出,法案中纠正政官关系的措施是不彻底的。[11]

因此,基于“由官僚主导转向政治主导”的政策理念,民主党上台执政后必将进一步深化行政改革,力求重新界定政官关系。

二  政官关系与民主党政权的改革实践

2009916日,民主党代表鸠山由纪夫当选为日本新任首相,并组建了由民主党、社民党与国民新党构成的联合政府。这为民主党实践其政策理念提供了政权平台。

为摆脱官僚依赖体制,鸠山内阁首次召开内阁会议就通过了如下“基本方针”:设立以大臣、副大臣、政务官为核心的“政务三役会议”,废止事务次官会议,设置“国家战略室”和“行政刷新会议”。同日,首相官邸向各省厅下发通知:表明各省厅政策主张的记者招待会将由阁僚等政治家出面举行,官僚不能召开记者招待会,次官等的例行记者招待会被取消。918日,鸠山内阁分别设置了负责制定预算编制基本方针的“国家战略室”与负责消除浪费等行政事务的“行政刷新会议”。

20105月,民主党联合政权在鸠山内阁框架下推行政官关系改革的实践主要体现在以下两个方面。

第一,鸠山内阁采取“事业甄别”的方式,力图杜绝浪费并削弱官僚“下凡”[12]机制。

众所周知,自民党政权框架下的预算编制是在财务省官僚主导下完成的,多为密室中的不透明作业。对此,2009929日,鸠山内阁确定了2010年度预算基本方针。内容包括:(1)要求各府省废除旧案并重新拟定概算要求;(2)结合民主党政权公约与执政三党达成的协议,重新研究预算的优先顺序;(31015日之前汇总出新要求。针对各府省重新提出的概算要求,为消除2010年度预算编制中的浪费,2009119日,行政刷新会议决定将447项事业列为“事业甄别”的对象范围。从20091111日起,行政刷新会议组织实施了第一轮“事业甄别”作业,目的在于通过削减预算弥补财政来源不足。“甄别委员”由七名民主党议员、各省副大臣、政务官以及民间有识者等约80人组成,约十人分成一组,且每三组同时展开甄别作业。“事业甄别”的工作流程是:各府省担当事业项目的官僚向甄别委员说明情况后,双方展开讨论,在此基础上甄别委员会做出评价并进行表决,最后核定预算。至1127日,第一轮甄别的事业削减总额达到6770亿日元。在此过程中,代表行政刷新会议的甄别委员与代表省厅的官僚之间激烈交锋,普通民众亦可前往现场旁听,以往被财务省官僚掌控的预算编制过程变得公开、透明了。这一举措在社会上获得了积极评价。

20104月起,行政刷新会议又组织实施了以独立行政法人及政府系公益法人所辖事业为对象的第二轮“事业甄别”。据调查,200812月,在100个独立行政法人所属的640个董事职位中,退职官僚占据189个;在6625个政府系公益法人中,国家公务员出身的理事多达8519人,涉及3305个法人。[13]以退职官僚为中介,大量税金往往回流到官僚“下凡”机构。因此,与以削减预算为目的的第一轮甄别有所不同,在第二轮“事业甄别”过程中,鸠山内阁力图通过对独立行政法人及政府系公益法人所辖事业的统合或废止,削弱官僚“下凡”机制。从425日至28日,行政刷新会议对47个行政法人所辖的151项事业进行了上半阶段的甄别,决定废止其中16个法人所辖的34项事业。520日,日本首相鸠山由纪夫亲自挂帅的日本政府行政刷新会议着手展开了以公益法人与特别民间法人为对象的第二轮事业甄别下半阶段讨论。在四天会期里,与会者就70家法人的82项预算展开了讨论。

第二,鸠山内阁积极推动国会立法,力图通过增加入阁议员人数来实现“政治主导”目标。

2010年年初,能够在内阁中担任职位的国会议员人数为74人。2010111日,鸠山内阁确立了新增15名副大臣和政务官、5名首相辅佐官的改革方针。[14]这样,改革之后能够入阁的国会议员人数,将由74人增至94人。为落实上述方针,鸠山内阁分别于201025日、19日,把《政治主导确立法案》、《国家公务员法等修正案》提交国会审议,以期强化内阁的人事管理职能。民主党还计划以议员立法的方式提交《国会改革相关法案》。

2010127日,在参议院预算委员会上,鸠山首相表示,将设置“儿童家庭省”,以便统合文部科学省管辖的幼稚园与厚生劳动省管辖的保育所,实现“幼保一元化”,计划将厚生劳动省分割,创设“岁入厅”,统合日本养老金机构与国税厅的职能,创设“食品安全厅”,对食品安全实施一元化行政管理。[15]2010422日,民主党又确立了将创设“公务员厅”纳入同年参议院选举政权公约的方针。在2010年夏参议院选举之后,中央省厅重组将被提上民主党政权的改革议程。

三  政官关系与民主党政权的运营机制

早在鸠山内阁成立之前,官僚集团就已试图接近并适应即将诞生的民主党政权。2009722日,财务省主计局地方财政课调查主任高田英树前往民主党代表(代行)菅直人的议员办公室拜访。在会谈过程中,高田向曾公开声称以英国为样板改革日本中央省厅的菅直人详细说明了英国财政部的业务与组织情况。诸如此类面向民主党议员的“情况说明”,通常是由课长辅佐级官僚负责的,且不提供实质性信息,但在2009年大选前已发生了变化,甚至连局长级官僚也出面进行情况说明,“某种意义上讲,财务省方面已经做好了政权更迭的准备”[16]

与自民党执政时相比,民主党联合政权在鸠山内阁框架下的运营机制发生了一系列重要变化。

第一,伴随着“政务三役会议”的设立与频繁召开,副大臣与政务官的作用得到了提升。尤其是以年轻中坚力量为主的曾被称为“盲肠”的政务官,变成了实施政治主导的“牵引车”,表现非常活跃。在各府省中,政务官均参与政策制定且位于事务次官之上,负责与承担事务工作的各级官僚进行联络。“政务三役会议”作为各府省的最高决策机构,基本上是将官僚排除在会议之外的,但其实际运营情况受到阁僚个性的影响,略有差异。例如,根据《朝日新闻》200912月对数名政务官的采访报道,在内阁府,绝对不允许事务官僚参加“政务三役会议”,会后再进行摘要传达;在总务省,秘书官与统括课长也参加政务三役会议;在防卫省,副大臣负责预算工作,两名政务官分别负责驻日美军整编与防卫省改革,且秘书官也参加会议。[17]

第二,作为民主党联合政权实施政治主导的“招牌”阁僚,国家战略大臣与行政刷新大臣分工合作,职责重大。20099月鸠山内阁成立之初,分别由民主党内资深政治家菅直人与仙谷由人出任国家战略大臣和行政刷新大臣。在201017日财务大臣藤井裕久辞职后,阁僚人事进行了局部调整:副首相菅直人兼任财务大臣,行政刷新大臣仙谷由人兼任国家战略大臣。其间,仙谷大臣因工作繁忙而无暇顾及行政刷新会议事务。2010210日,鸠山首相任命民主党前政调会长枝野幸男为行政刷新大臣,并明确了行政刷新大臣与国家战略大臣之间的职责分工。

第三,民主党在鸠山内阁成立后立即废止了党的政策调查会,将与政策决定直接关联的职能完全转移至政府内部,试图构筑政府、执政党的一元化决策机制。同时,为了协调内阁政策立案与执政党国会对策,各府省设置了由副大臣主管的“政策会议”,通过该会议来听取阁外民主党议员的意见并向他们解释说明法案内容。另外,为了消除“族议员式的政官勾结结构”,民主党还决定将干事长办公室作为应对陈情活动的“统一窗口”。[18]在干事长办公室对陈情展开探讨的基础上,由副干事长们根据民主党政权公约与政策方针做出妥当与否的判断,如若判断为陈情合理,则向阁僚等“政务三役”转达;对于特别重要的合理陈情,则由干事长直接向首相汇报。

第四,民主党联合政权在推行改革进程中加大了对官僚人事的介入力度。20091217日,行政革新大臣仙谷由人辞退了国家公务员制度改革推进本部事务局长立花宏,继任者内定为内阁府副大臣大岛敦。仙谷解释辞退理由时说:“旧政权下的体制不知能否与我们的基本理念相同。”20091225日,国土交通大臣前原诚司辞退了原运输省出身的观光厅长官本保芳明,继任者为前大分足球俱乐部董事长沟畑宏。此次人事变动的目的是,希望借助民间力量来振兴观光业。20101月,总务次官铃木康雄辞职,继任者为总务审议官冈本保。铃木于20097月就任总务次官,就职不足一年就辞职的背景是,总务大臣表示出“地域主权改革”意向并寻求精通地方行政的人才,最终促使原自治省出身的冈本接替了原邮政省出身的铃木。[19]

另一方面,民主党联合政权运营过程中也显现了弊端:(1)官僚集团的政策说明能力可能遭到削弱。官僚在大部分府省均不能参加“政务三役会议”,多是在大臣办公室外等待“指示”。对此,201015日,在官房长官平野博文与各府省次官的聚会中,经济产业省的望月晴文次官指出:“如果‘等待指示’的官僚不断增加,容易成为‘不良资产’。[20]2)政治家实施政治主导的业务素养不高。20101月,鸠山首相在国会发表施政方针的演说原稿是由官房副长官松井孝治等人起草的,排除官僚在外,却在政府及执政党内部遭到异议,认为:“这不是首相的语言。此前一直宣称‘重视生命的政治’,从未在演说中提及‘要保护生命’。感到这是身边人胡乱写的。[21]因此,实施“政治主导”并不能简单地等同于“控制官僚”,因为“‘控制官僚’只是站在官僚制的对立面,将其置于被动受控的状态,而忽视了官僚制在整个行政管理过程的主观能动性和自主性的积极意义”,“在政府行政管理中,官僚制是具有能动性和自主性的,如果仅从控制的角度满足不了宪政民主制对行政民主的需要,就无法较为全面地诠释官僚制的复杂性”。[22]

  政官关系与民主党政权的执政前景

鸠山内阁在政官关系领域推行的各项改革措施,虽带有浓厚的民主党色彩,但仍体现了冷战后历届政府推行政治、行政改革的逻辑惯性,具有历史延续性。例如,1997年以后,日本政府在首相官邸设置了“内阁会议人事讨论会”,对各省厅局长级以上干部实施事前审查,但基本上没有行使过“否定权”,大多是对官僚已决定的人事案加以追认。2009年麻生太郎内阁曾向国会提交的《国家公务员法等修正案》,主张通过设立“内阁人事局”将干部任免权集中于首相官邸,后因众议院解散而成为废案。

所以,不论民主党是否执政,日本政府在政官关系领域的改革探索必将继续,只是在不同阶段改革的侧重点与力度上会有所不同。

此外,民主党联合政权的各项改革也不能彻底摆脱执政党实施利益诱导的本质属性。鸠山内阁虽变革了2010年度的预算编制方式,但项目预算分配仍然是“有所偏倚”。2010215日,民主党向其下属的各都道府县党组织下发了2010年度有关具体公共事业项目预算分配的计划资料。与2009年年底国土交通省提出的概算要求额相比,都道府县及知事等进行陈情的321项道路整备事业的预算额增加约608亿日元。增幅超过30%的有福井县、京都府、鸟取县。其中,福井县与鸟取县都是2004年参议院选举时自民党候选人当选的地区,也是2009年众议院选举时自民党独占县内小选区的地区。由此可见,这两个县是2010年参议院选举时民主党需要夺回议席的“重要选举区”,此种道路预算分配计划显然将会影响2010年夏的参议院选举结果。[23]

展望未来,民主党联合政权在政官关系领域的改革成效,将受到以下诸多因素的制约。

第一,广大选民中存有强烈的政治不信任感,他们对民主党政权改革成效的期待感薄弱。多年来,根据日本中央调查社的舆论调查,国会议员与官僚集团在选民中的可信赖度一直偏低。在日本国内“政治不信”的背景下,200910月,根据朝日新闻社的舆论调查,鸠山内阁的内阁支持率虽高达65%,但对于“民主党联合政权下政治家对官僚的主导权能否得到加强?”这一提问,持肯定回答者仅占51%。该比例在民主党支持阶层中为65%,在自民党支持阶层中为32%,在无党派阶层中为40%[24]反之,民主党政权在政官关系领域的改革若

第二,现行改革法案在运作层面上尚存有诸多难点。根据《国家公务员法等修正案》的规定,对于包括约50个次官级职位、170个局长级职位以及380个部长级职位在内的干部人事管理,将由设在内阁官房中的内阁人事局实施资格审查并编制“干部候选人名簿”。但是,改革后的公务员制度在运作层面上将面临重重疑问。如内阁人事局是否能够公正、准确地判断近600名官僚人事的履职能力,如何避免政治家因个人好恶而恣意介入官僚人事?将事务次官、局长、部长置于“同一职级”,而年收入又存有差距,如何体现“业绩升迁”?等等。

第三,民主党联合政权推行公务员人事制度改革将受到财政因素制约。民主党在政权公约中提出:“全面禁止下凡斡旋”,“不承认作为下凡前提条件的奖励提前退职惯例”,“创造能够工作到退休年龄的环境”。但是,为了避免因人事费总额增加而进一步加重财政支出负担,201039日,鸠山内阁不得不决定暂时维持50岁以上的国家公务员“奖励提前退职”的惯例。

第四,“政策决定的内阁一元化”时常受到来自民主党内部的挑战。例如,在2009年年底预算编制的最后阶段,干事长小泽一郎归纳整理陈情后向政府提出要求,促使鸠山内阁决定维持汽油税等暂定税率。2010423日,小泽与国土交通相前原诚司在高速公路收费制度改革问题上严重对立,导致《道路财政特别措置法修正案》的国会审议工作停滞不前。201034日,以民主党副干事长生方幸夫为首的41名众参两院议员举行聚会,成立“旨在设置政府执政党一元化下的政策调查会之会”,要求恢复党的政策调查职能。为此,201038日,民主党决定新设了“议员政策研究会”,使议员能够向政府提出建议,但它不具有法案的“事前审查职能”,内阁提议案的决定权仍属于“政务三役”,以便维持“政策决定的内阁一元化”。

总之,民主党联合政权基于强烈的“政治主导”理念来推行政官关系改革,关键在于相关国会立法。在此过程中,民主党政权运营机制的系列变化及推行改革所面临的诸多制约因素,不仅影响改革成效,而且与该党执政能力的建设密切相关。

                                (责任编辑:李璇夏)


[1]作者系解放军外国语学院教授。

[2]大嶽秀夫『日本政治の軸—93年降の政界再の中で—』、中央公1999年、187頁。

[3]五十嵐ふみひこ『これが党だ、太陽企1996年、49頁。

[4]私たちの基本理念http://www.dpj.or.jp/policy/rinen_seisaku/index.html基本政策http://www.dpj.or.jp/policy/rinen_seisaku/seikaku.htm/

[5] http:// www.dpj.or.jp/news/?num=8853#2-1-2.

[6] http://www.dpj.or.jp/news/?num=8855.

[7]“五项原则”包括:由完全依赖官僚的政治体制,向执政党负责任的由政治家主导的政治体制转变;由政府与执政党相区分的二元体制,向内阁统辖下的一元化决策体制转变;由省厅分割的部门利益,向首相官邸主导的国家利益转变;由纵向的利权社会向横向的纽带社会转变;由中央集权向地域主权转变。

[8]菅直人日本大転、光文社、1996年、97頁。

[9]小沢一郎『小沢主』、集英社インターナショナル、2006年、93頁。

[10] http://www.dpj.or.jp/news/?num=8855.

11] http://www.dpj.or.jp/news/?num=15613.

[12]“下凡”是指高级国家公务员退职后到企业、特殊法人及公益法人中的再就职。

[13] http://www.yomiuri.co.jp/politics/news/20100312-OYT1T00094.htm.

[14]其中,副大臣由22人增至24人,政务官由26人增至38人,官房副长官由3人增至4人,首相辅佐官由5人增至10人。

[15]「『子ども家庭省設置軸」、読売新聞2010128日。

[16]横田由美子僚たち、それぞれの夏」、中央公論』200910月号。

[17]政務は次の上司」、朝日新聞20091224日。

[18]在自民党执政时期,为了争取公共事业与补助金,业界团体及自治体的陈情团一般是通过当地选出的国会议员、相关族议员以及自民党政策调查会,来向各省大臣及官僚提出请求的。在此过程中,族议员通过向官僚转递陈情,期待获得选举与政治资金方面的援助,官僚则获得族议员在各省厅预算分配与国会立法方面的合作。

[19]「政治導の人事 加速」、『読売新聞』201019日。

[20]「官僚『指示待ち』」、『読売新聞』2010112日。

[21]「異色演説 驚く党内」、『読売新聞』2010130日。

[22]淳于淼冷:《宪政制衡与日本的官僚制民主化》,北京:商务印书馆,2007年,第3页。

[23]「道路予算陳情で608億増」、『読売新聞』2010216日。

[24]「政関係はいま、こうなっている」、朝日新聞2009116日。


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