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国晖:日本政府开发援助模式研究

作者:国 晖     时间:2020/1/3 13:41:15

澳大利亚悉尼大学博士研究生国晖在《日本文论2019年第2总第2)发表《论日本的政府开发援助模式——以经济治国论为视角》(全文约1.7万字,第143159页)。

 

经济治国问题是近几十年来国际关系学界讨论的热门话题之一,即一国政府通过使用经济工具来影响目标国的行为,以此达到一国设定的外交目标。关键问题在于“什么是经济工具”以及“如何使用经济工具”,只有启用明确的经济工具,才能有效完成外交目标、维护国家利益。

当前学界对日本政府开发援助的研究比较认可的一种观点是:政府开发援助是日本倡导的经济外交模式,本质上是为日本的经济利益服务的。不可否认,日本的政府开发援助为战后日本的国内经济复苏与重建做出了极为重要的贡献,但值得注意的是,从1954年开始日本的政府开发援助就已经在为其达成带有政治性质的外交目标而服务——用援助赔款消解二战受害国对日本军国主义的仇视与忧虑,尤其是1992年和2015年两次颁布的《政府开发援助大纲》更直接表明了日本政府希望利用政府开发援助实现政治目标。相对于经济外交而言,经济治国论更像是与硬实力相关联的具有强制性的影响手段。它是以一种付出必须得到回报的态度来推动事态发展的,一旦未能获得回报就意味着整体战略的失败。这样一来,用经济外交模式界定日本政府开发援助就显得不太恰当了。笔者认为,日本的政府开发援助应当是具有日本特色的一种经济治国模式,是为日本的政治外交目标服务的。

 

一、政府开发援助——日本的经济工具

尽管战后日本的政府开发援助始于战争赔款,带有商业目的的性质,但是,商业目的显然无法作为一个政府实施对外援助的终极目标。实际上,日本也希望通过政府开发援助的方式缓和与亚洲尤其是东南亚国家的关系,消除它们对日本军国主义的怨恨和忧虑。正如日本前外交官东乡和彦所指出的,经济援助被称为政府开发援助,可能是战后日本外交政策最一致和最有效的工具。政府开发援助不仅帮助日本实现了经济的迅速崛起,也帮助日本逐渐树立起战后的国家形象。政府开发援助成为日本综合国力全面复兴计划中极为重要的工具,是日本施行外交战略的重要经济武器。

 

二、日本的外交目标——政治利益

一国通过外交目标的达成来实现其国家利益,外交目标是一国政府实施对外援助的根本动因。日本的外交目标指引着本国的政府开发援助不断变化发展。不可否认,日本在战后强调发展经济,一是因为战争对国内经济破坏严重,二是迫于和平宪法的限制,追逐经济利益从某种意义上说也是日本的无奈之举。而究其根本,日本从未放弃过追逐政治上的权益。战后,日本用经济的快速发展及疯狂的攫取经济利益行为隐藏了它的政治目的,尤其是20世纪60年代末日本成为资本主义世界第二大经济体,这一良好的契机为不甘当“政治矮子”的日本提供了“明目张胆”实现政治大国梦想的可能性,从追求“隐性的政治目标”转为争取“显性的政治目标”。因此,战后日本的政府开发援助可以分为三个阶段初始期(19541969年)、深化期(19701991年)以及升华期(1992年至今)。

第一阶段的外交目标在于消解亚洲人民对日本敌对态度,正如日本前首相岸信介提出的外交三原则通过巩固睦邻关系改善日本的地位,通过发展合作改善亚洲的福利,通过补偿和经济合作促进日本经济的发展。第二阶段的外交目标所体现出的政治性已经非常明显,并呈现多元化的特点。应对国际环境中的各种危机是日本政府开发援助多元化发展的重要原因之一。比如1973年爆发的石油危机;1974年日本首相遭遇的东南亚反日游行,公开谴责日本政府开发援助的利己性与商业性;1985年“广场协定导致的日本升值。解决“国际危机”的过程也是日本政府开发援助达成政治性质的外交目标的过程在第三阶段成为政治强国是日本核心的外交目标。冷战的结束为日本实现“政治大国梦”提供了发展空间。日本政府分别于1992年和2015年两次颁布《政府开发援助大纲》。尤其是后者首次明确表示日本政府开发援助是以服务于日本国家利益为目标的,标志着经济治国论模式下的日本政府开发援助项目已经全面倾向于追求政治外交目标。

 

三、经济治国论下日本政府开发援助的特点

为了实现外交目标,日本政府善于通过多样化的援助方式去执行经济治国的方针政策。这样的方式不同于日本官方的援助分类,即赠予、贷款以及技术援助,而是强调如何选取最优方案,通过开发援助实现日本的外交目标——政治利益的最大化。这一模式下的日本政府开发援助有三个突出特点:一是注重强制性和影响性,二是注重以政府主导、私营企业配合的委托-代理模式,三是发展的曲折性。

 

四、结论及启示

迄今为止,鲜有学术论文以经济治国论的视角界定日本政府开发援助,日本国内甚至对“战略”一词也讳莫如深。因为日本希望世界用一种平和的目光审视其政府开发援助,更希望让世界关注和认可日本政府开发援助对受援国国内建设和发展做出的贡献。然而,在动荡的国际环境中,日本作为一个资源贫乏、贸易依赖型的经济体,需要更加敏感地将援助与海外贸易和货币政策等结合起来。这就使日本政府开发援助形成了政治与经济合二为一的战略模式,好似一条“生产线”——有组织、有策划、讲实效、重结果。

与此同时,日本的政府开发援助也给中国的援外工作带来了诸多启示。第一,中国政府应当继续完善政府援助机制。第二,坚定不移地走政治与经济双赢的路线。第三,应当防止与日本形成援助对抗的关系。面对竞争,中国需要在立足中国特色援助工作的基础上,借鉴日本政府开发援助的经验,取其精华、去其糟粕,使对外援助这一有效的经济工具服务于中国的经济治国方针。


(中国社会科学院日本研究所《日本文论》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)


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