扫一扫 关注杂志 二维码
  • 日本学刊网欢迎您!

王伟:日本应对少子化政策效果及经验教训

作者:王 伟     时间:2019/2/19 11:11:33

中国社会科学院日本研究所研究员王伟在《日本学刊》2019年第1期发表《日本少子化进程与政策应对评析》(全文约2万字)。

 

王伟认为,日本自20世纪70年代中期进入少子化时代,走过了40多年的历程,日本为应对少子化问题采取了一系列政策措施,并收到一定的成效。目前日本少子化程度依然严重,遏止少子化的目标远没有实现。对日本少子化进程和日本的政策应对做细致的分析,有利于我们加深对少子化问题乃至人口问题的认识,并可总结日本少子化进程及日本政策应对中的经验教训,以资参考借鉴。

日本为应对少子化问题从20世纪90年代开始陆续出台政策措施和制定法律法规,目前已形成了较为完善的政策体系。我们有必要进一步分析日本是否在遏止或减缓少子化进程及人口减少势头方面取得了成效?是否有经验或教训值得总结?

一、政策效果评估

日本采取应对少子化对策的目的是提高生育率,遏止少子化的进展和扭转人口减少的局面。因此,对日本少子化政策进行评估主要看这些方面是否收到效果。

(一)在减缓人口规模缩小方面收到一定成效

2005年日本总人口自明治时代以来首次出现负增长,此后经过几年微增,总人口在2008年达到峰值,2009年再次出现负增长,2010年微弱反弹,2011年后一直呈负增长态势,截至2015年日本总人口为1.27095亿人,比2010年减少96.3万人。日本如果不采取应对少子化的政策措施,人口减少的情况可能更加严重。这一点可以通过日本“国势调查”人口数与“将来人口推算”数值的比较得到参考性结论。日本每五年进行一次相当于人口普查的“国势调查”,调查得到的数据应该符合实际情况。日本国立社会保障和人口问题研究所基于每次“国势调查”的数据,依据出生、死亡、迁移等人口变动要素并采用国际上常用的“队列因子法”(cohort component method)推算各出生队列人口变化情况。队列(cohort),也称“同期群”,指在相同时间内经历同种事件的人口群。“将来人口推算”,把当前观测到的人口学数据特征与趋势“投影”到未来,推算未来的人口变化。可以说,“将来人口推算”的结果是基于人口变动因素推算出的人口数,而“国势调查”得到的数据是在政策干预作用下的实际人口数,对相同年份的两个数据进行比较,可以从一个侧面判断日本应对少子化政策的成效。按五年间隔比较2000年以来日本总人口数的实际值和推算值,可以发现,2000年后实际人口数都多于推算人口数,特别是2010年后实际人口数与推算人口数之间的差距更大,2010年实际人口数比2006年推算人口数多出88.1万人,2015年实际人口数比2012年推算人口数多出49.8万人。即使考虑到日本有关政策可能促使外国人向日本流入等国际人口迁移因素,也应该认为日本应对少子化政策取得了一定效果。虽然日本没有遏止少子化的进展和扭转人口减少的局面,但如果没有采取应对措施,人口减少的速度会更快,幅度会更大。

(二)提升生育率效果甚微

日本总和生育率长期低迷,2005年降至日本战后最低水平(1.26)后,2006年起缓慢回升,2015年上升到1.45,这是2006年以来的最高点。结合上述总人口实际数与推算数之间的差距,可以说近年日本生育率的回升与应对少子化政策实施有一定的关联。实际上从2006年以来日本总和生育率的变化情况看,实际数值都高于2002年以来历次人口推算可能性最大的中位方案假定值,说明少子化对策措施发挥了一定作用。但1.45不仅远低于日本人口更替水平的2.07,离日本提出的“意愿生育率1.8”的目标也相距甚远,而且这两年日本总和生育率再次出现下降趋势,2016年为1.44,2017年降至1.43。从这种情况看,日本生育率的回升还需考虑政策效应之外的因素,因为这些年日本应对少子化政策措施是连续一贯的,不但没有减弱和停止,反而不断强化,如果这些政策发挥了较大的作用,生育率应该继续回升而不应下降。应该说近年日本生育率的回升在很大程度上是进入21世纪后前几年生育率过低的一种反弹,是少子化政策与以第二次生育高峰出生人群为主体的女性延后生育相结合而产生的结果。20世纪70—80年代日本女性生育顶峰年龄是25—26岁;进入90年代,生育顶峰年龄是27—29岁;21世纪后,生育高峰年龄逐渐上移,而且年龄跨度增大,基本在28—33岁之间,特别是2005年之后34—45岁人群的生育率明显升高。同时,二孩、三孩的生育率明显提升,截至2016年二孩平均生育年龄超过32岁,三孩平均生育年龄超过33岁。可以认为,近年日本生育率的回升,是因为少子化政策措施在某种程度上推动了以第二次生育高峰出生人群为主体的女性生育二孩、三孩,更重要的原因是第二次生育高峰出生人群庞大,拉动了生育率的上升。目前,第二次生育高峰出生人群的生育潜力已基本释放,近两年日本生育率又显下降趋势。这也说明,日本少子化政策在提高生育率上的作用相当有限,效果并不理想。

总之,日本从20世纪90年代初采取少子化应对措施以来,虽然在减缓少子化和人口减少势头方面有一定成效,但从生育率长期低迷的情况看,应对少子化政策没有取得明显效果,远没有达到预期目的。

二、日本应对少子化实践的经验教训

日本经过多年应对少子化问题的实践,基本形成了一个相对完整的政策体系:法律法规较为完善,政策措施比较全面具体,重点问题比较明确,实施机制和指导监督机制较为健全。这是日本针对少子化问题进行政策应对的经验,也是日本在减缓少子化和人口减少势头方面取得一定效果的原因所在。但就目前的实施情况而言,日本应对少子化政策所取得的成效并不显著,离遏止少子化的目标还相差甚远,其中一些原因和教训值得思考。

(一)误判人口趋势,错失应对时机

如前所述,20世纪50年代中期到60年代中期是日本二战后首次总和生育率持续低于人口更替水平的时期,是日本开始步入少子化时代的前兆期,如果这一时期日本及时调整人口政策,此后的日本人口发展也许就是另外一番景象。

当时日本也有人意识到了这一问题。1969年8月日本人口问题审议会向厚生大臣提交咨询报告《关于我国人口再生产动向的意见》,指出日本总和生育率和净人口再生产率已连续十余年低于“静止极限”(人口更替水平),日本想要在一代人交替之后实现人口不减,并保持一定规模,需要维持2.13以上的总和生育率。该报告认为,政府应该针对导致生育率降低的经济社会因素采取必要政策措施,尽快使净人口再生产率恢复到1的水平。但是,由于1971年日本迎来第二次生育高峰,1973年石油危机爆发,加上当时世界盛行“人口爆炸论”,日本又开始担忧人口增长会带来粮食、资源等方面的负担,提高生育率的观点没有被采纳,甚至被人口问题审议会自己推翻。1974年6月,人口问题审议会发布题为“日本人口动向——以静止人口为目标”的《人口白皮书》,不再提生育率下降问题,而是提出要控制人口增长。1974 年7月举行的第一届日本人口会议通过了包括“为实现静止人口最多要两个孩子”和“需要采取有效对策遏止人口增长势头”等内容的大会宣言。事实上,1974年是日本持续四年的第二次生育高峰的最后一年,此时日本的人口状况并不乐观,总和生育率已低于人口更替水平,后来的事实也证明,这年成为日本进入少子化时代的第一年。就第二次生育高峰来讲,它与第一次生育高峰相比情况有很大不同。第一次生育高峰的三年间出生800余万人,年平均生育率高达4.42,而第二次生育高峰的四年间出生800余万人,年平均生育率仅为2.12。日本此时本应仔细分析和判断人口形势,抓住时机采取提高生育率的政策,但日本做出了相反的政策选择。现在日本的少子化程度如此严重,与日本当时对人口趋势误判、没有把握时机采取正确的人口政策有很大关系。

(二)坐视生育率下降,采取措施过晚

20世纪70年代中期以后日本总和生育率一路下滑,却没有引起日本政府的重视,几乎没有采取任何措施,坐视生育率下降。直到1989年总和生育率降至1.57,创历史最低,成为社会热点问题,日本政府才有所行动。1994年,由厚生省、文部省、劳动省、建设省联合发布的《关于今后援助育儿措施的基本方向》(“天使计划”),是第一项有关少子化的政策措施,但此时日本步入少子化时代已经20年了。1997年人口问题审议会才把少子化作为中心议题加以讨论,发表了题为“关于少子化的基本思路——人口减少社会,面向未来的责任与选择”的报告。此后,日本政府才真正开始研究应对少子化政策,1999年设立“推进少子化对策相关阁僚会议”,制定《推进少子化对策基本方针》。规定应对少子化社会措施基本理念、政策方针、国家及地方公共团体责任和义务等基本事项的《少子化社会对策基本法》,于2003年7月颁布,同年9月开始实施,此时日本已经进入少子化状态近30年。政策措施出台过晚是日本少子化日趋严重的原因之一。少子化开始之时没有及时采取有效的政策加以纠正和改变,少子化进入快速通道之后就很难扭转其下滑趋势。

(三)偏重生育行为,忽略婚姻行为

从人口学上讲有三种因素影响生育率,即人口规模和年龄结构、婚姻行为(有配偶率)、夫妻生育行为。有研究表明,在1975年至2000年的少子化过程中,日本少出生了约2100万人,其中人口规模和年龄结构效应导致的占51.3%,婚姻行为效应导致的占27.9%,夫妻生育行为效应导致的占20.8%。人口规模和年龄结构是在过去人口变化过程中形成的,属于结构性因素,无法在各时点通过实施政策加以改变,而婚姻行为和生育行为属于行为因素,可以通过政策加以调节。但多年来日本的政策应对更多地关注生育行为,而忽略了婚姻行为。日本进入少子化时代以来,女性走向社会带来的晚婚晚育一直被认为是导致少子化的最大原因,所以日本政府始终致力于扩大育儿休假制度、增加育儿补贴、完善托儿所等政策措施,却没有在促进年轻人走进婚姻方面下大气力。泡沫经济崩溃后,日本就业环境恶化,非正式员工增多,由于收入不稳定,一些年轻人不敢结婚、不能结婚,甚至没有与异性交往的机会。日本结婚率已经从20世纪70年代初的10‰以上下降到2017年的4.9‰。日本非婚生子的比率长期处于很低水平,近十年来虽超过2%,在2016年也仅占2.29%,足见日本的新生儿基本是婚内生子,非婚生子所占比率很小。已婚女性平均最终生子长期保持两人以上,虽然近年有所下降,但仍远高于日本总和生育率,2010年下降到2人以下,2015年为1.94人。所以,结婚是生子的重要前提,可见未婚化、非婚化是日本少子化的重要原因之一。目前日本要提高生育率,遏止人口减少,必须要让年轻人想结婚、能结婚。长期以来,日本高度重视已婚人群的生育行为,但忽视了对未婚人群结婚的政策支持,缺乏政策精准度。这种情况直到近年才有所转变,2012年6月少子化对策会议通过的《突破少子化危机紧急对策》在原来的“育儿援助”“工作方式改革”基础上,加入了“援助结婚、妊娠、生育”一项,并称之为少子化对策的“三支箭”。2015年3月日本内阁通过新的《少子化社会对策大纲》,也把“结婚援助”作为少子化对策重点课题之一。

(四)政治顾虑过多,政策力度不够

由于日本在战争时期极力推行“多生多育”人口扩张政策,人口政策曾是发动对外侵略政策的重要组成部分,家庭和女性成了国家用于侵略战争的人力生殖资源,人性被彻底抹杀,使其服务于战争。二战后,战争时期的人口政策在日本国内外受到广泛谴责,也成为日本政府的政治包袱,战后日本甚至没有制定过题目中含有“人口政策”这四个字的法律法规和相关政策,凡涉及人口问题大多都称为“对策”。日本社会氛围也认为结婚和生育属于个人隐私,不应该由国家政策来引导,一旦有政治家或政府官员在公开场合表示希望人们多生孩子就会受到指责。在这种情况下,日本政府缺乏大力推行相关政策的魄力,制定具体政策措施时顾虑重重,甚至长期没有宏观量化目标,缺少对政策进行检验和纠偏的依据。政治上过多的顾虑也影响到政策的力度,特别是与其他发达国家相比,相关支出长期处于低位。进入21世纪,日本少子化对策相关预算呈增加趋势,从2003年的1.48万亿日元上升到2018年的4.6万亿日元,但相比其他发达国家还有不小的差距。2015年日本用于家庭的社会性支出占国内生产总值(GDP)的比重为1.31%,明显低于英国的3.79%、瑞典的3.63%、法国的2.92%和德国的2.23%。法国、瑞典的总和生育率都曾下降到1.5—1.6左右,但由于加大家庭补贴等经济支持力度的政策效应,2015年法国总和生育率恢复到1.92,瑞典上升到1.85。这两个国家的经验证明,用于家庭的社会支出增加能够带来生育率的提高。

回顾和总结日本少子化进程及其政策应对,我们应当进一步认识到人口发展的特殊性。日本从1974年开始少子化进程,到1997年进入少儿人口少于老年人口的“少子社会”用了23年,再到2011年总人口持续减少又用了14年。这一事实证明,即使总和生育率持续低于人口更替水平,也不会马上造成少儿人口少于老年人口或总人口减少,人口现象与一般社会现象、经济现象不同,其影响要经过几十年才会显现。这种现象在人口学上称为“人口惯性”(demographic inertia),即某种人口学因素变化与其造成的人口变动结果之间存在长期的时间差异,这是制定人口政策时应该考虑的问题。日本的经验教训证明,对人口问题实施的对策宜早不宜迟,行动越早,困难越少,代价越小,更易收到成效。

 

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)


友情链接
您是本站第501090位访客            版权所有 日本学刊杂志社
  • 本刊地址:北京市东城区张自忠路3号东院
  • 邮政编码:100007
  • 电话:(010)64039045
  • 传真:(010)64014022 64039045
  • 技术服务电话:400-921-98385
  • 国内订阅:全国各地邮局
  • 邮发代号:80-437