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王伟:日本应对少子化政策体系及政策重点

作者:?王 伟     时间:2019/2/19 11:14:46

中国社会科学院日本研究所研究员王伟在《日本学刊》2019年第1期发表《日本少子化进程与政策应对评析》(全文约2万字)。

 

王伟认为,日本自20世纪70年代中期进入少子化时代,走过了40多年的历程,日本为应对少子化问题采取了一系列政策措施,并收到一定的成效。目前日本少子化程度依然严重,遏止少子化的目标远没有实现。对日本少子化进程和日本的政策应对做细致的分析,有利于我们加深对少子化问题乃至人口问题的认识,以资参考借鉴。

日本自20世纪70年代中期进入少子化社会后,少儿人口的减少和老年人口的增多,给日本社会经济带来严重影响。日本从20世纪90年代以来以“少子化对策”的形式制定了各种政策措施进行应对。所谓少子化对策,是针对与少子化相关联的广泛的社会经济问题所采取的综合性政策措施,大体上说包括两个方面:一是针对少子化成因采取的政策措施,旨在消解造成少子化的体制机制弊端,提高生育率;二是针对少子化造成的影响采取的应对措施,旨在基于少子化条件发展经济,保持社会各种制度的平稳运行。日本有学者把前者称为“纠正少子化政策”,后者称为“适应少子化政策”,日本综合研究开发机构(NIRA)“关于人口减少与综合国力研究” 课题组从社会发展战略的角度,分别将其概括为“遏止少子化战略”和“适应人口减少战略”。笔者着重探讨日本少子化进程及在此过程中日本的政策应对,分析日本针对少子化成因的政策措施。

一、日本应对少子化的政策体系

日本应对少子化政策体系是由法律法规及一系列综合性政策措施构成的有机整体,并在实践中不断发展和完善,旨在解决导致少子化现象的社会经济问题,提高生育率,遏止少子化的进展。

(一)通过立法确定应对少子化政策的宗旨和基本方针

日本有关少子化的法律法规当中最具代表性的是《少子化社会对策基本法》。该法于2003年9月1日实施,是日本应对少子化问题的基本法律。它明确提出应对少子化政策的宗旨是,完善社会环境,让人们能安心地养育下一代,规定了国家、地方政府、企业及国民在应对少子化过程中的责任和义务,明确了应对少子化的基本政策方针在于完善就业环境、充实保育服务、加强社区育儿援助、强化母子保健医疗体制、改善生活环境、减轻经济负担等方面。该法还规定,为应对少子化,政府要制定长期的综合性政策大纲,采取法制、财政及其他必要措施以达到法案实施的目的,每年要向国会提交少子化进展状况及应对政策措施的实施情况。该法要求在内阁府设置“少子化社会对策会议”的特别机构,总理大臣担任会长,委员包括内阁官房长官、相关行政机关大臣等。“少子化社会对策会议”的主要工作是制定少子化社会对策大纲草案,协调各行政部门研究少子化社会对策,审议相关重要事项,推动少子化对策措施的实施。其实际人员构成,基本包括了所有内阁成员。《少子化社会对策基本法》是在日本少子化急速进展的情况下颁布与实施的,为日本进入21世纪后应对少子化提供了法律基础和制度保障,明确了应对少子化的目的与方向,促进了此后日本应对少子化政策措施的制定和实施。在应对少子化的法律法规建设方面,除《少子化社会对策基本法》外,日本还制定了《培育下一代援助对策推进法》(2003年7月实施)、《儿童、育儿援助法等相关三法》(2012年8月起逐步实施)、《地区、人、工作创生法》(2014年12月实施)等相关法律,在应对少子化问题相关联的育儿、振兴社区等方面发挥着重要作用。

(二)制定政策大纲,明确重点问题和主要措施

为落实《少子化社会对策基本法》的宗旨与方针,根据基本法的要求,2004年6月以内阁决议的形式通过了《少子化社会对策大纲》。该大纲包括四个重点课题和28条重点实施的具体对策,从社会、企业、家庭、社区等角度来构筑解决少子化问题的对策框架。此后日本又制定了两版《少子化社会对策大纲》。2010年1月,日本内阁会议通过题为“儿童与育儿愿景”的《少子化社会对策大纲》,以援助儿童与援助育儿为重点,提出了四项支柱性政策和12项主要措施。2015年3月,根据社会经济形势及少子化进展的新局面,日本内阁会议又通过了新的《少子化社会对策大纲》。新大纲将此后的五年定位为“集中应对少子化问题关键期”,列出了五个重点课题,提出要在婚育、教育、工作等方面推动细致入微的少子化对策,还在托儿所、小学生课后活动俱乐部招收人数、男性职员育儿休假等方面设定了数值目标。

《少子化社会对策大纲》是落实《少子化社会对策基本法》等有关法律法规的重要文件,明确少子化对策的重点问题和主要措施,而且经过一定时间的具体实践,再根据新的形势重新审视,以内阁决议的形式通过和发布新的大纲。内阁决议通过的大纲类文件与国会立法不同,它本身并不具有法律效力,但内阁决议作为行政机构的最高决策,是指导和监督各行政部门的基本方针,也是国家政策意志的一种表示。因此,内阁决议具有很高的权威性。在应对少子化方面,日本内阁决议通过的重要文件还有:《关于支持工作与育儿两全的政策方针(儿童入托零等待计划等)》(2001年7月)、《长期愿景综合战略》(2014年12月)、《日本一亿总活跃计划》(2016年6月)、《一揽子新经济政策》(2017年12月)等。在《日本一亿总活跃计划》当中提出要在2025年实现“意愿生育率”达1.8的目标,这也是战后以来日本首次在人口生育率上提出数值目标。根据日本国立社会保障和人口问题研究所在2015年进行的“第十五次生育动向调查”,日本18—34岁未婚人群中有85.7%的男性和89.3%的女性有结婚意愿,其中,男性平均生育意愿为1.91人,女性平均生育意愿为2.02人;已婚夫妻平均生育意愿为2.01人。通过计算得出的结果是:在这些意愿都得以实现的情况下,日本总和生育率将达到1.8左右。在《一揽子新经济政策》当中提出“育人革命”口号,计划在幼儿教育、高等教育、儿童等待入托等关系到少子化问题的诸多方面进一步采取对策,增加投入。

(三)制定具体计划,推动少子化对策的实施

内阁决议出台之后需要制定更加具体的计划来推动相关政策的实施。这项工作是根据《少子化社会对策基本法》在内阁设立的“少子化社会对策会议”的主要职能之一。“少子化社会对策会议”自2003年 9月设立以来,共举行过14次会议,先后出台了《关于少子化社会对策大纲重点措施的具体实施计划——支持儿童和育儿计划》(2004年12月)、《关于新少子化对策》(2006年6月)、《“支持儿童和家庭的日本”重点战略》(2007年12月)、《研究儿童、育儿新体制会议》(2010年1月)、《关于儿童、育儿新体制的基本制度》(2012年3月)等重要文件,推动了日本应对少子化政策的具体实施。

(四)根据具体情况制定应对计划和紧急措施

在日本针对少子化问题进行政策应对的过程当中,国家行政职能机构发挥着至关重要的作用。这些部门不仅是有关法律法规的执行者和内阁方针政策的实施者,也是一些相关计划和措施的制定者。与少子化问题相关立法和内阁决议相比较,行政职能机构出台政策不必经过繁杂的程序,可以很快进入实施阶段。日本应对少子化问题的第一项政策措施就是1994年12月由文部省、厚生省、劳动省、建设省联名颁布的《关于今后援助育儿措施的基本方向》(“天使计划”),它明确了应对少子化问题的基本方向和重点举措。1999年12月,大藏省、文部省、厚生省、劳动省、建设省、自治省联名颁布《关于重点推动少子化对策具体实施计划》(新“天使计划”),扩充了少子化对策范畴。2001年日本厚生省与劳动省合并重组为厚生劳动省,作为负责人口问题的主要部门,于2002年9月出台《少子化对策 1》(plus one),将少子化应对措施进一步扩大到社会保障、工作方式等方面。这些计划的实施为日本应对少子化问题的法制建设创造了条件,为以后应对少子化政策的进一步展开打下了基础。此外,相关部门还相继出台了《紧急保育对策等五年项目(1995—1999年)》(1994年12月)、《新儿童入托零等待计划》(2008年2月)、《课后儿童综合计划》(2014年7月)等针对性、紧迫性较强的对策措施,以缓解少子化问题给社会带来的压力。

总之,日本应对少子化政策已基本形成了一个较为完整的体系。首先,法律法规位于体系的顶端,明确应对少子化政策的宗旨与基本方针,是各种政策措施的依据和基础。其次,内阁决议制定政策大纲,明确政策应对的重点问题和主要应对措施,指导和监督相关行政部门贯彻实施。由内阁成员构成的“少子化社会对策会议”则制定更为具体的计划,推动相关政策的实施。再次,国家相关行政机构负责少子化政策的具体实施,在落实法律法规和内阁决议相关政策的同时,还要根据情况出台本部门的政策措施,有针对性地应对具体问题和紧迫性问题。日本应对少子化体系在不断积累实践经验中形成,少子化政策经历了由点到面、由分别应对到综合应对、从政策实践上升到立法再由法律法规指导实践的发展过程。

二、日本应对少子化的政策重点

日本少子化主要是由于晚婚晚育、非婚化等原因造成的,与女性养育子女的身心负担沉重、家庭育儿费用的提高、女性工作与育儿之间难以协调等社会经济因素密切相关。日本应对少子化的政策目标是提高生育率、遏止少子化的进展,少子化对策重点围绕造成少子化的上述原因展开。从20世纪90年代日本开始采取少子化对策迄今已有20多年时间,随着对少子化问题认识的深入,政策应对也得到扩充和完善,其政策重点集中在以下几个方面。

(一)经济援助

儿童补贴是旨在减轻家庭养育子女负担、有利于稳定家庭生活和儿童健康成长的一种制度,是日本对育儿家庭提供经济援助的重要内容。日本早在进入少子化社会之前的1972年就建立了这一制度,当初是从社会保障的角度进行制度设计的,补贴的对象仅针对家庭中第三个以及之后生育并在五岁以下的子女。1989年“1.57冲击”以后,儿童补贴制度成为应对少子化政策的一项重要内容,制度本身经过多次完善,扩大了补贴对象和补贴额度。目前儿童补贴的实施对象是住在日本国内的中小学儿童(截至15岁后的第一个年度末),根据儿童年龄不同补贴额度不同。补贴以月额度计算,0—3岁一律为15000日元;三岁至小学毕业,一孩、二孩为10000日元,三孩及以上为15000日元。(超过收入额度限制的家庭,无论第几个孩子均为每月5000日元。)2016年度,共向约1703万名儿童发放了补贴,总额约为21616.9亿日元。

(二)扩充婴幼儿保育服务

扩充和完善婴幼儿保育服务是日本少子化对策的着力点,自从作为日本第一项少子化对策的“天使计划”出台以来,它一直是应对少子化政策的主要内容。这方面的政策包括:增加和完善托儿所、幼儿园;增加保育服务人员,提高保育服务人员待遇;消解儿童入托难、入园难问题;完善课后儿童俱乐部,解除家长之忧等等。政策实施之初主要针对保育园(保育所)、幼儿园等人们定期利用的保育服务设施,随着工作女性的增多和保育需求的多元化,扩充保育服务政策已包括临时性保育、家庭援助服务中心、夜间保育、患病婴幼儿保育等多种形式的保育服务。根据2012年颁布的“关于儿童、育儿三法”,为实现保育服务质的提高和量的扩充,2015年建立了新的保育制度,把保育服务机构分为“设施型”和“社区型”,用统一标准和相同措施从财政上给予补贴。2016年推动开展“支持兼顾工作、育儿事业”(企业主导型保育事业),鼓励企业建立和运营保育设施,为职工提供婴幼儿保育服务,政府给予财政资助。

(三)推动工作方式改革

工作方式改革是日本政府主导的应对少子化政策另一项主要内容。2016年6月内阁通过的《日本一亿总活跃计划》以推动工作方式改革应对少子化,2017年又推出了“工作方式改革实行计划”。工作方式改革的主要内容包括:改变日本目前工作时间过长的现状,推动企业实施年度带薪休假,使人们有更多的闲暇时间关注家庭生活;设立补贴制度,对减少员工规定外工作时间和鼓励员工年度带薪休假的企业以及积极建立“工作日间隔制度”的企业给予补助;鼓励企业经营者改变观念并成为育儿男性员工的支持者,带头在公司里形成尊重“育儿”的企业文化;对积极改变企业风气,督促男性员工育儿休假的企业给予补助;推动“同工同酬”,消除计时工、派遣员工等非正式员工与正式员工之间的不合理待遇差别。2018年6月日本国会通过了“工作方式改革相关法案”,将从2019年4月陆续实施。

(四)促进工作与生活相协调

2007年成立由各界代表和相关阁僚组成的“推动工作与生活和谐官民高层会议”,制定了《工作与生活和谐宪章》及《推动工作与生活和谐行动指针》,旨在推动全社会提高对工作与生活相协调重要性的认识,推动国家和地方政府制定相关政策,支持企业采取相关措施。推动工作与生活相协调的具体政策措施包括:建立援助工作与社会和谐补贴制度,对改善就业环境、有利于员工继续工作的企业给予补贴;完善育儿假期制度,推动育儿休假的普及,如子女不能上托儿所,育儿假期最长可以延长到子女两岁;对有关法律法规进行修订和完善,禁止企业对因妊娠、生育等情况休假的职工采取不公正待遇和歧视;制定面向中小企业的援助计划,对积极致力于员工育儿休假和产后恢复工作的企业给予补贴;根据人们生活方式的多样化,建立“短时正式员工制”、弹性工作制、远程办公等制度,提供多样化的工作方式选择;建立“推动女性活跃补贴”制度,对制定计划并落实推动女性活跃的地方政府给予补贴;加强对企业的监督指导,支持女性生育后重新回到工作岗位;为因育儿等原因离职的女性提供再学习的机会,为她们再次走上社会创造条件。

(五)为年轻人结婚生子创造条件

非婚化是造成少子化的原因之一,这是日本长期以来一直讨论的问题,但日本真正针对这一问题采取具体对策却是最近的事情。2013年日本少子化社会对策会议通过《突破少子化危机紧急对策》后,日本才把援助年轻人结婚生子作为应对少子化政策的一个重要课题。目前主要的政策措施包括:稳定年轻人就业以保障年轻人的经济基础,这是大多数年轻人走向婚姻的前提条件;鼓励老一代对年轻一代的经济援助,对父母及祖父母赠予子女或孙子女结婚生子等一次性资金援助免征赠予税,通过老一代人的资产提前向年轻人一代转移,达到援助年轻人结婚生子的目的;减轻年轻人的经济负担,有的地方公共团体管理的公营住房在选定入住人时优先考虑育儿家庭;支持地方自治体和企业旨在促进年轻人结婚的活动,并设立了补贴制度。

 

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)


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